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2024年11月24日
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日前，中國金融四十人論壇(C F40)和中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)起的，中國農(nóng)村金融論壇成立儀式暨“新城鎮(zhèn)化與農(nóng)村金融改革”專題研討會在京舉行。來自中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國人民銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國社會科學(xué)院、清華大學(xué)、中國投資有限責(zé)任公司等單位的官員、專家、學(xué)者圍繞城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村金融改革等主題進行探討與爭論。
改革土地制度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)
當前迫切需要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文說，當前迫切需要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，這是解決當前糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求問題的需要。2004年-2012年，中國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”，但糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品的進口依然在增加。從2011年開始，中國的谷物轉(zhuǎn)為凈進口，2012年的進口量是1398萬噸，相當于國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的2.4%。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織的口徑，中國的糧食自給率為97.6%。2012年中國大豆的進口量為5838萬噸，約為全球貿(mào)易量的60%。如果把大豆也算作糧食，中國糧食自給率將不再是97.6%，而是不到87%。此外，中國還進口了845萬噸的食用植物油、335萬噸的糖、107萬噸的乳制品和430萬噸的棉花。
針對以上的糧食和農(nóng)產(chǎn)品的自給率問題，有專家提出不同看法，中國不應(yīng)該再追求糧食完全的自給自足。隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民，國民的飲食結(jié)構(gòu)和飲食質(zhì)量都有明顯提高，這對我國糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供給提出了越來越高的要求，在經(jīng)濟全球化背景下，農(nóng)產(chǎn)品完全自給自足既沒有必要，也不太可能。下一步需要考慮的是哪些農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當是國內(nèi)確保，哪些則應(yīng)該通過國際市場或國際資源取得。
加快推進農(nóng)民工市民化推動農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營
農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，是確保糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的保障。1978年-2012年， 我國 城市 化率 從17 .9 %提高 到52 .6%，但我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的程度依然較低，農(nóng)地細碎化現(xiàn)象情況仍然嚴重。關(guān)鍵原因是，在中國城鎮(zhèn)化過程中，沒有解決農(nóng)民工市民化問題，這使得超過2.6億的農(nóng)民工依然保留著農(nóng)村土地。
陳錫文認為，促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營首先需要解決的問題是確保已經(jīng)進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工不再回到農(nóng)村，即推進農(nóng)民工市民化，否則連已經(jīng)形成的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營都穩(wěn)定不住。而只有解決好就業(yè)、住房、社保、子女教育等問題，進城農(nóng)民才沒有后顧之憂。在就業(yè)方面，應(yīng)積極鼓勵非國有企業(yè)發(fā)展，特別是鼓勵中小企業(yè)、微小企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會。在住房方面，2011年中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的調(diào)研顯示，農(nóng)民工在就業(yè)地的住房，52%為用人單位提供的包括工棚在內(nèi)的住房，47%為租住城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住宅，自有住房不到1%。在社保方面，農(nóng)民工進城后繳納基本社保的比例相當?shù)停?各項 社保 平均 參保 率最 高僅 為24%，社保缺口巨大。在教育方面，2011年全國農(nóng)民工子女隨遷有1167萬，而且還在增加，上學(xué)壓力非常大。
有學(xué)者則認為，從國外經(jīng)驗看，單純的自發(fā)式農(nóng)地流轉(zhuǎn)不太可能將農(nóng)地集中起來，但若以政府強制性行政措施推進農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)，又往往違背農(nóng)戶自由意愿，損害其權(quán)益。因此，法、德、日等國都采用政策和法規(guī)來引導(dǎo)農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地。如日本于1970年大幅修改《農(nóng)地法》，該法為促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，專門設(shè)立由國家、地方政府和農(nóng)業(yè)協(xié)同組合共同組成的不以盈利為目的的農(nóng)地管理公司，協(xié)助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位從農(nóng)戶那里流轉(zhuǎn)農(nóng)地，政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位和農(nóng)戶雙方均提供優(yōu)惠補助。1980年日本頒布《農(nóng)地利用增進法》，積極推行農(nóng)地委托經(jīng)營，在農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的協(xié)調(diào)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位接受農(nóng)戶的委托，擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。中國可借鑒這些國家農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)驗，用政策法規(guī)正確引導(dǎo)農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地。由于中國農(nóng)村地域廣闊，何種程度的規(guī)模才為適度，難有普適性的量化標準，所以，各地在制定農(nóng)地適度規(guī)模政策法規(guī)時，應(yīng)根據(jù)各自的資源稟賦、農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境、生產(chǎn)力水平等生產(chǎn)要素，結(jié)合農(nóng)地單位面積的成本投入和產(chǎn)出狀況，合理確定符合本地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的適度規(guī)模指導(dǎo)性標準。
改革土地制度、戶籍制度等相關(guān)制度推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營從而推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，也是推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、擴大內(nèi)需及促進社會和諧發(fā)展的需要。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題組的測算，一個農(nóng)民工市民化的成本為8萬元。目前，農(nóng)民工市民化之所以難以推動，關(guān)鍵在于地方政府主觀上不愿承擔(dān)上述成本。當然，在客觀上，如果這些成本完全由政府承擔(dān)，財力也難以支持。
中國社會科學(xué)院學(xué)部委員張曉山提出，要進一步明確農(nóng)村土地等集體資源的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地資源屬于集體所有，但這種界定在產(chǎn)權(quán)上還有許多不清晰的地方，影響了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用工作的正常有序進行。2012年的中央1號文件提出，“2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證”工作。但在確權(quán)工作中，法律和政策層面上都存在一些亟待解決的問題，比如，“集體所有”究竟是哪一個層級的集體？“集體所有”究竟由誰來代表集體行使所有權(quán)的各項權(quán)能？法律賦予農(nóng)村集體的成員所享有的成員權(quán)與財產(chǎn)權(quán)之間存在什么矛盾？集體建設(shè)用地和未用地確權(quán)到集體的哪一層級由集體經(jīng)濟組織成員根據(jù)歷史沿革和現(xiàn)實狀況民主協(xié)商解決。最終使集體經(jīng)濟組織成員對集體各類土地的狀況及權(quán)屬都心里有數(shù)，為其合法行使權(quán)利奠定基礎(chǔ)。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明認為，土地制度的改革應(yīng)包括如下內(nèi)容：第一，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地合法有序進入市場，比如以增減掛鉤的方式，與國有城市建設(shè)用地同地同權(quán)同價。這樣一方面可以使農(nóng)民分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值，保證農(nóng)民的財產(chǎn)收入，從而使農(nóng)民自身有財力承擔(dān)一部分市民化成本；另一方面，伴隨農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，地價和房價將會下降，政府在推進農(nóng)民工市民化過程中的保障房建設(shè)支出也會大幅減少。第二，應(yīng)進一步完善農(nóng)地和宅基地的退出機制。一方面賦予農(nóng)民承包地和宅基地完整的用益物權(quán)，使進城務(wù)工多年并有了穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民能夠通過土地市場將承包地和宅基地有償轉(zhuǎn)讓，獲得一筆進城落戶的安家費或創(chuàng)業(yè)資金；另一方面可以采取宅基地換房、承包地換社保的方式，降低農(nóng)民工進城落戶的門檻。
清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院院長李強表示，戶籍制度的改革可以從如下方面進行：第一，促進戶籍管理的功能轉(zhuǎn)換，逐步弱化人口遷移管理的功能，加強人口登記服務(wù)的功能，使戶籍制度向更加有利于促進人口自由流動、改善公共服務(wù)的方向發(fā)展。第二，要將附著在戶口上的各種社會福利進行分解，使其逐步與戶口“脫鉤”，為戶口“減負”，促進基本公共服務(wù)均等化，形成統(tǒng)一的、覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，從而逐步淡化戶口價值，消解戶口等級。第三，分類指導(dǎo)進行戶籍政策改革，創(chuàng)造更廣泛、更多元的市民化路徑。戶籍制度改革應(yīng)當是一個漸進的過程，可以根據(jù)城市的不同情況，分類指導(dǎo)，有計劃、有步驟地推進。
實行大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略節(jié)約保護耕地資源
一些學(xué)者建議，在農(nóng)民工落戶問題上，中小城市、小城鎮(zhèn)應(yīng)盡快取消實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的落戶準入門檻；而大城市也應(yīng)積極研究放寬相關(guān)政策，通過“積分落戶”等辦法，暢通新生代農(nóng)民工融入城市的制度渠道。這實際上關(guān)系到中國城市化是以大城市為主，還是以中小城市、小城鎮(zhèn)為主的發(fā)展戰(zhàn)略問題。
蔡繼明認為，這種觀點只看到了農(nóng)民進入中小城市、小城鎮(zhèn)的門檻低，而沒有看到中小城市、小城鎮(zhèn)沒有足夠的就業(yè)崗位。目前，大城市是吸納農(nóng)民工最多、最集中的地方，但從國際經(jīng)驗和中國實踐看，大城市不僅更易于控制和減少污染，而且還更集約和節(jié)約土地資源。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2010年我國僅有17.7%的人口居住在超過100萬人的城市里，不僅低于全球19.9%的平均水平，更是明顯低于英國的25 .6%、美國的44 .7%和日本的49.5%。中國正處于城市化的加速期，在城市化的快速發(fā)展中，城市化的空間也必然會擴展，必然會占用土地，必然涉及耕地。要化解城市化占用耕地和保護耕地的矛盾，就必須以大城市為主體加快城市化進程。否則，可能尚未實現(xiàn)70%的城市化率，18億畝耕地紅線就已經(jīng)被突破，糧食安全就面臨威脅。根據(jù)測算，城市的最優(yōu)人口規(guī)模在100萬-400萬。因此，對北京、上海這種1000萬人以上的大城市，政府應(yīng)該限制發(fā)展；對400萬-1000萬人口的大城市，應(yīng)適當加以限制；對100萬-400萬人口的大城市，應(yīng)積極鼓勵其發(fā)展。
調(diào)整偏離本意的新農(nóng)村建設(shè)
陳錫文說，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)村建設(shè)在不少地方已經(jīng)變成拆房建房，成為地方獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的重要途徑，偏離了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的本意。當然，也有一些地區(qū)的做法值得借鑒，比如浙江，這個省在新農(nóng)村建設(shè)中以污水處理和垃圾處理為重要方向，拆建房比例較低，投資少，效果好。總的來說，如果在新農(nóng)村建設(shè)中繼續(xù)以拆房建房為重點，伴隨著城市化的快速推進，大量農(nóng)民進城，不少新村將可能變成空村，目前投入的相關(guān)財力很可能會浪費。
蔡繼明則持不同觀點，他認為，縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本途徑在于加快推進城市化。隨著農(nóng)業(yè)人口向城市的轉(zhuǎn)移，相對越來越少的農(nóng)村勞動力耕種越來越多的土地，從而可以通過農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營大幅度提高務(wù)農(nóng)收入。因此，與其著眼于新農(nóng)村建設(shè)，不如致力于加快城市化進程。政策總要有傾斜度，有重點：把同樣的財力放在農(nóng)村，可能是事倍功半；如果放到城市，擴大城市的規(guī)模，讓進城的農(nóng)民變成城市居民，將事半功倍。
未來農(nóng)村金融改革須處理好幾個關(guān)系
農(nóng)村金融供給短缺嚴重
自2003年6月，國務(wù)院出臺《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，拉開新一輪農(nóng)村金融改革的序幕，至今已走過十個年頭。
中國投資有限責(zé)任公司副總經(jīng)理謝平認為，縱覽中國金融改革的全局，農(nóng)村金融改革雖取得一定成效，初步解決了農(nóng)村基本金融服務(wù)的問題，但由于農(nóng)村金融本身的特性和多年以來農(nóng)村金融改革在認識和制度設(shè)計上的偏差，農(nóng)村金融仍是金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融服務(wù)供給短缺現(xiàn)象仍十分嚴重。具體體現(xiàn)在：第一，針對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的金融服務(wù)，如農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、水利設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品營銷等方面的金融產(chǎn)品和服務(wù)還基本處于空白。第二，金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金來源較為單一，作為重要融資渠道的資本市場沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，金融服務(wù)能力受到限制。第三，農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)產(chǎn)品期貨的作用有限，金融在管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險上的作用沒有充分發(fā)揮。第四，與金融相關(guān)的其他配套措施不盡完善，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)相對落后，如土地制度改革、信用環(huán)境、司法環(huán)境等改革沒有到位，影響了金融支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作用的發(fā)揮。第五，多層次的農(nóng)村金融機構(gòu)體系尚未形成，缺乏專門針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)鏈服務(wù)的專業(yè)金融機構(gòu)，商業(yè)性、合作性和政策性金融機構(gòu)的分工也不明確，尚未形成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供全方位服務(wù)的農(nóng)村金融體系。第六，農(nóng)村金融監(jiān)管機制缺乏。部分中小金融機構(gòu)存在涉嫌非法集資或違規(guī)吸存、繞開債務(wù)融資上限、偏離“支農(nóng)支小”方向、暴力收貸、財務(wù)核算混亂等問題，監(jiān)管體制不順問題比較突出。
農(nóng)村金融供給短缺的原因
中國人民銀行副行長潘功勝認為，原因有二：第一，農(nóng)村很難提供一些必要的合格的抵押擔(dān)保品以通過商業(yè)銀行進行傳統(tǒng)融資，即使有，計量和確認抵押品的成本也是非常高。第二，地方政府和大型企業(yè)對于金融資源的爭奪，對于微型企業(yè)和農(nóng)村金融產(chǎn)生很強的擠壓效應(yīng)。
謝平對此又做了三個方面的補充：第一，農(nóng)村金融機構(gòu)的公司治理問題仍未解決，已有的農(nóng)村金融機構(gòu)改革未在公司治理方面取得實質(zhì)性進展，新型農(nóng)村金融機構(gòu)與已有的農(nóng)村金融機構(gòu)在此方面大同小異。比如農(nóng)村信用社改革過于強調(diào)機構(gòu)合并和換牌子，而忽略了最重要的治理機制改革。這使得農(nóng)村金融市場的競爭有限。第二，中央的優(yōu)惠政策和支持資金效率不高，甚至已經(jīng)形成一定的道德風(fēng)險，存款保險、農(nóng)業(yè)保險和其他材質(zhì)扶貧政策等相關(guān)配套政策亟待推進。第三，改革方式多為自上而下，分類指導(dǎo)不夠。此前的農(nóng)村金融改革主要是中央政府主導(dǎo)，各地試點，而多數(shù)試點往往要求只能成功不能失敗，因此雖在政府和監(jiān)管機構(gòu)大力協(xié)助下試點“成功”，但推廣很難。總的來說，現(xiàn)行農(nóng)村金融體系是在一種高成本的基礎(chǔ)上做到了基本金融服務(wù)的廣覆蓋，但不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，是一種商業(yè)上不可持續(xù)的農(nóng)村金融體系。
完善農(nóng)村金融機構(gòu)避免惡性競爭
謝平認為，未來農(nóng)村金融改革必須正確處理如下關(guān)系：第一，必須建立治理機構(gòu)完善的農(nóng)村金融組織。與城市金融不同，農(nóng)村金融交易成本高，缺乏抵押品，風(fēng)險高，因此農(nóng)村金融必須創(chuàng)新，而好的治理結(jié)構(gòu)則是創(chuàng)新能力基礎(chǔ)。第二，要避免將政府的目標與實現(xiàn)目標的手段混為一談。政府的目標是解決“三農(nóng)問題”，實現(xiàn)這一目標的手段是多樣的，信貸支農(nóng)只是其中一種，應(yīng)避免將信貸支農(nóng)作為實現(xiàn)政府目標的主要手段強加給農(nóng)村金融機構(gòu)。第三，必須要重視非正規(guī)金融的作用，將非正規(guī)金融納入到正規(guī)農(nóng)村金融體系中。與正規(guī)金融相比，非正規(guī)金融具有信息、擔(dān)保、交易成本等方面的天然優(yōu)勢，但只能在一個較小的范圍內(nèi)才有效率。第四，必須正確處理好存量與增量的關(guān)系，在建立治理結(jié)構(gòu)完善的新型農(nóng)村金融機構(gòu)的同時，務(wù)必重視對農(nóng)村信用社的改革，避免出現(xiàn)惡性競爭和“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。
未來農(nóng)村金融改革的基本內(nèi)容
來自人民銀行的專家認為，未來農(nóng)村金融改革需要從如下五個方面著手：第一，堅持發(fā)展微型金融組織，包括如何吸引民間資本參與進來。第二，繼續(xù)推進金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，在其中應(yīng)注意農(nóng)戶金融和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)金融的差別。第三，完善農(nóng)村金融發(fā)展的政策體系和生態(tài)環(huán)境。第四，建立農(nóng)村金融監(jiān)管體系。第五，建立農(nóng)村金融發(fā)展基金。
謝平則認為，未來農(nóng)村金融改革需包括七個方面：第一，農(nóng)村金融改革必須存量和增量并進，著重解決法人治理結(jié)構(gòu)問題。第二，建立分層、競爭、有序的農(nóng)村金融監(jiān)管體制。第三，放松農(nóng)村金融市場準入，并建立存款保險制度。第四，推進農(nóng)村金融市場利率市場化改革。第五，在農(nóng)村金融市場開放中重視發(fā)展非存款類放貸機構(gòu)。第六，政府要為農(nóng)村金融健康運行創(chuàng)造良好環(huán)境。第七，在促進農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)組織化和市場化的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)產(chǎn)品期貨的發(fā)展，鼓勵科技金融在農(nóng)村的運用和因地制宜的農(nóng)村金融創(chuàng)新。
中國農(nóng)業(yè)銀行行長張云說，在發(fā)展微型金融組織的同時，應(yīng)注意促進和加強其與大型金融組織之間的合作，做到相互支持、相互服務(wù)，又同時體現(xiàn)差異化競爭。第一，大型金融組織有能力在農(nóng)村建立一個比較基礎(chǔ)的支付體系，這是區(qū)域性的微型金融組織不具備的優(yōu)勢。第二，大型金融組織可以對小型金融組織進行批發(fā)性金融服務(wù)，以彌補其資金不足的重要缺陷。
