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2024年11月25日
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即將召開的上海世博會將“城市，讓生活更美好”作為主題，這也是世博會歷史上首次以使用城市為主題。從某種意義上講，這反映了城市話題正成為全球社會經濟發展中的熱點，越來越受到世界各國的重視。而對于正處于城市化快速發展時期的我國來說，上海世博會更具意義。正如歐洲科學院院士、國際展覽局名譽主席吳建民所說的：“通過上海世博會，學習各國城市化的經驗，博采各家之長，找到一條適合中國國情的城市化的道路，這件事對于中國來說太重要了！”
我國城市化發展波折中前行
在學術界，不同的學者參照不同的標準，對我國建國之后60多年來的城市化發展階段有著不同的分類。其中，由中國國際城市化發展戰略委員會所發布的《中國城市化率現狀調查報告》（以下簡稱《報告》），以非農人口占總人口的比例作為主要指標，將我國城市化的進程分為了四個階段。而結合這樣的劃分，再聯系當時的歷史事件，似乎就可以較為全面地回顧我國城市化發展曾經走過的曲折道路。
第一階段：緩慢發展期（1949至1964年）
這一時期我國的城市化進程發展緩慢，城市化發展更是一波三折。其間，1949~1952年，城市化率每年降低一個百分點，由17.43％降為14.42％；1953年至1960年，城市化率增長近6個百分點，由14.85％提高至20.74％；1961至1964年，城市化率由18.85％降低到16.56％。
之所以出現這樣的起伏，與當時的歷史背景密不可分。華東師范大學中國現代城市研究中心主任寧越敏就談到，建國初期，除上海、武漢、天津等沿江靠海的港口城市外，全國大多數城市并沒有現代化工業，加上基礎性薄弱，必然要把經濟發展放在首位。由此，有了當時的《人民日報》的社論《把消費城市變成生產城市》。
之后，在1953年，我國開始實施第一個五年計劃。成千上萬的農村勞動人口進入城市，投身于轟轟烈烈的經濟建設當中，城市化得到了快速發展。到了1958年，“大躍進”開始，各地工業建設盲目冒進，造成城市數量和城市人口驟增。
但隨著“大躍進”的失敗，國民經濟全面萎縮，減少城市人口被作為解決難題的政策。據1963年6月統計，城鎮人口兩年內減少2600萬人。我國的城市化進程出現了建國以來最大的一次倒退。
第二階段：停滯發展期（1965至1975年）
這一時期城市化進程出現了停滯不前的狀態，10年間城市化率下降了1.26個百分點。
回顧這一階段，主要是受1966年開始“文化大革命”的影響，國民經濟長期徘徊不前，農業發展緩慢，再加上大規模的“知識青年到農村去，接受貧下中農的再教育”，即“上山下鄉”運動，城市建設幾乎停止。數據顯示，1966～1978年的整整13年間，城市只增加25個。
第三階段：平穩發展期（1976至1999年）
這一時期是我國城市化平穩發展期，城市化率逐步增長，從1976年的15.49％到1999年的25.51％，20多年間城市化率增加了10個百分點。
文革期間，我國城市規劃方面的隊伍全部解散，相關工作處于停滯狀態。直到1978年3月，國務院召開了第三次城市工作會議，批準了《關于加強城市建設工作的意見》，要求各地“切實做好城市的整頓工作”。并強調“要建設好城市，必須有科學的城市規劃，并嚴格按照規劃進行建設”。這標志著，不計后果的運動造城模式，有所收斂。
此外，戶籍管理開始松動。特別是1985年國家明確規定允許農民進城務工經商、開店設坊、興辦服務業的政策出臺后，進城的農民更多了。與此同時鄉鎮企業蓬勃發展，吸收了數以千萬計的農民進入鄉鎮企業就業。
到了1990年，我國《城市規劃法》正式生效，其中明確提出“國家實行嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局”。同一年，在繼先后設立深圳、珠海、汕頭、廈門、海南5個經濟特區，將珠江三角洲、長江三角洲、福建沿海、廣西沿海、遼東半島、山東半島列為對外開放地區之后，中央宣布建立浦東開發開放區。這標志著我國全方位的對外開放，也意味著新一輪的工業化、城市化進程的全面展開。
1998年10月，十五屆三中全會通過了《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中，中共中央第一次明確提出小城鎮戰略。
第四階段：快速發展期（2000年至今）
這一時期城市化進程明顯加快，城市化率增長顯著，從26.08％至46.5％。
在進入新世紀以后，國家對推進城市化和促進勞動力轉移更加重視。2000年7月，國務院發布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》。《意見》指出，加快城鎮化進程的時機和條件已經成熟，要不失時機實施城鎮化戰略。而“十五”計劃中，城市化更首次被提到國家發展戰略的層面，提出促進地區協調發展，促進城鄉共同進步。
2002年11月，中共十六大報告提出：“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”
按照統籌區域協調發展的要求，國家相繼推出西部大開發、東北振興和中部崛起的國家戰略，我國城市化發展開始了“畫圈”時代。特別是在2007年中共十七大報告重點強調了“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。全國各地的城(都)市帶、經濟圈的發展就蓬勃發展起來。
此外，還值得注意的是，在這一期間，國家對勞動力遷移的政策也發生了一些積極的變化，包括取消對農民進城就業的各種不合理限制，完善對農民進城就業的職業介紹服務和培訓工作，解決拖欠農民工工資問題，多渠道安排農民工子女就學等。2000年以后，全國城市的數量穩定在660個左右，但城市化的速度比前一階段有了進一步的提高。
我國城市化發展的“鎮”“市”之爭 改革開放以來，我國城市化發展進入了快速發展的階段，但關于城市化戰略的爭論也越來越熱烈。其中，關于“鎮”“市”的爭議最為激烈，并直至今天也仍未平息。
1983年，著名社會學家費孝通先生在浙江吳縣進行調研之后發表了一篇名叫《小城鎮，大問題》的文章，提出“解決農村剩余勞動力問題要以小城鎮為主，大中小城市為輔”，認為“加強小城鎮建設是中國社會主義城市化的必由之路”。
文章引起了巨大的社會反響，并得到了政府決策者的認同，在此之后，“小城鎮，大戰略”成為了我國城市化道路的主基調，鄉鎮的建制大幅增加。而“嚴格控制大型城市，合理發展中等城市，積極發展小城市”成了此后很長一段時期的城市發展規劃方針。
對此觀點支持的人認為，首先現有城市數量無法承受農民進城的沖擊；其次城市本身的就業壓力已經很大，不可能再吸納農民；第三是每增加一個市民需要資金投入，而現有基礎設施和政府財力都難以負擔。此外，在橫向對比中提出“城市病”因素，認為在發展中國家一味發展大城市是一條失敗的城鎮化道路，導致城市貧民窟蔓延，城市環境惡化，不僅降低經濟發展速度，還危及社會穩定。“因此，我國提高城市化水平的基本方向不是把人口集中到城市，而是在農村發展小城鎮。”
另外，還有專家學者指出，小城鎮在聯接城鄉，帶動農村經濟社會發展方面有優勢。“如果按5萬個小城鎮計算，只要每個城鎮吸納2000農民進城，就可解決1億勞力轉移問題，如果單靠大城市安置，每個城市需吸納150萬人，顯然難以辦到。”
不過，反對此觀點的人同樣為數不少。像中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞就曾表示，“小城鎮的戰略是當時城鄉戶籍制度沒有放開階段下的一種無奈之舉，大量的農村剩余勞動力要參與工業化進程，但又要求離土不離鄉，就地城鎮化，為此我們付出了很大的成本。從世界范圍內來看，大城市優先發展，是城市化的一個客觀規律，也恰恰是市場機制推動下的一種城市化道路。”
而安徽財經大學經濟與金融學院的楊波談到，1979年美國地理學家諾瑟姆(Ray·M·Northam)發現，各國城市化進程所經歷的軌跡，可以概括成一條稍被拉平的“S”型曲線。而在這條曲線上上必然存在一個拐點A，其之前城市化以遞增的速度發展，之后則以遞減的速度發展。以這個拐點為界劃分城市化階段，分別稱之為城市化前期階段和城市化后期階段。
他指出，通過對美國、日本、韓國等國家的研究發現，在城市化前期階段，集聚與規模經濟成為經濟活動的主要特征，推動集中型城市化的形成。而根據世界城市化進程經驗，集中型城市化一般會導致大城市超先增長，出現大城市化。我國目前城市化發展速度仍在加快，拐點遠沒有出現。“因此，我國城市化總體還處在前期階段，應充分發揮大城市的集聚規模效應，走集中型城市化和大城市化道路。”
國務院發展研究中心研究員李善同同樣傾向于“大城市”觀點。其理由主要有：
――規模較大城市的生產效率更高。統計數據顯示，2005年我國中小城市人均GDP為1.96萬元，特大城市為2.05萬元/人，超特大城市為3.76萬元/人，四個直轄市為4.15萬元/人，呈現規模越大生產效率越高的趨勢。分析規模越大產出效率越高的原因，一是城市體系有明顯的層級結構，較高層級的城市(往往規模更大)享有更大的決策自主權、更多的公共財政資源，以及更多的中央支持，也更容易得到國內資本和外國直接投資(FDI)；二是較大規模城市的積聚效應更為顯著，例如大城市更容易吸引人才、有更多的專業化分工，從而可以為企業提供更好的服務等；此外，較大的城市也更有利于服務業、特別是附加值較高的生產性服務業的發展。
――.較大的城市更容易節約資源。由于規模效應，較大的城市里不僅基礎設施的利用效率更高，而且往往更能節約資源。例如2005年，我國超特大城市每平方公里面積承載人口1262人，特大城市是645人，大城市是457人，中小城市只有189人，超特大城市人口密度是中小城市的6.7倍。
――從國際比較看，中國的城市規模偏小。改革開放以來，我國的城鎮數量增加較快。但和其他大國，如美國相比，我國的大多數城市、特別是建制鎮的規模太小，不能有效發揮集聚效應，限制了城市生產力提高和經濟增長。研究表明，在1997年很多地級市只達到有效規模的一半，這類城市的規模擴大一倍可以使其單位勞動力的實際產出增長20%～35%。“所以總體來說，中國盡管有一些超大城市，但許多城市仍然沒有達到各自最有效率的規模。”
新時期城市化道路當因勢而變
隨著我國經濟社會的發展，對城市化理論研究和實踐的不斷深入，使得越來越多的人在對于城市化道路的思考上，不再執著于類似“鎮”“市”之爭這樣“非此即彼”的思維圈子，許多新的觀點、新的理論開始涌現出來。
像清華大學經濟管理學院魏杰就曾主張，在我國城市化發展中選擇體系化戰略。所謂體系化戰略，就是指通過大中小城市和小城鎮的協調發展來有效實現城市化。具體來說，就是使我國的大中小城市及小城鎮成為一個有機的整體，形成結構有序、優勢互補、功能配合、共生共進、和諧高效的城市化體系。在這個城市化體系中，任何一個地區或者區域都有其中心城市或城鎮與別的地區或區域相連接，中心城市及城鎮相互連接，形成城市網絡。例如，任何一個經濟聯系較密切的小地方，實際上都有一個因為市場交易關系和經濟聯系而形成的中心城鎮，再大一點的經濟區域就有較大的中心城市，而更大一些的經濟區域就有更大的區域性中心城市，而所有這些不同種類的互補性城市，雖然其功能和作用不同，但每個中心城市都必然要輻射到它周圍的城市及小城鎮，形成共同發展和相互協調的城市體系。“個人認為，這種體系化城市發展戰略，不僅有利于吸納更多的非城市人口，而且有利于消除‘大城市病’和單純發展小城鎮所帶來的諸多弊端。符合我國的實際情況，應成為我國城市化的選擇。”
而以前、后期階段來劃分城市化發展進程的楊波表示，我國是一個發展不平衡的大國，東部和中西部地區無論是發展程度還是經濟模式都存在很大差異。因此，我國城市化進程不能搞“一刀切”，應由各地區根據自身工業化類型及自有經濟條件選擇城市化最優發展路徑。他分析指出，盡管我國總體上看，處于城市化發展的前期階段，但是像北京、上海、天津等地區，城市化率早已超過70%，已經進入了后期階段。而這個階段，由于集聚不經濟現象顯現，競爭過于激烈，企業向外尋求新的發展機會，以及政府的干預作用等因素，城市化呈現擴散型發展。“因此，這個階段的城市化應走大、中、小城市協調發展的道路。”
另外，在城市化理論方面，同樣是“百家爭鳴”。像北京國際城市發展研究院院長連玉明就很推崇城市價值鏈理論。他認為，該理論將城市的資源配置機制和價值創造過程描述成一個價值鏈體系，確定了城市價值的基本內涵，揭示了城市發現、創造和維持競爭優勢的關鍵因素，以實現城市價值最大化為目標，以城市生活質量為核心，將城市品牌、城市綜合競爭力和城市治理結構整合成一個完整的城市價值體系，“是對中國城市價值取向的一次全新審視，為我們全面理解和探索城市發展規律提供了一個現實的理論框架。”
另外，還值得注意的是，由于能源、環境等因素的變化，全球城市化面臨許多新的問題和矛盾，這即使對于發達國家來說，也沒有可以借鑒的先例。從某種意義上說，在對未來城市發展的研究和探索上，我們和發達國家處在同一起跑線。在這樣的形勢下，我國需要在學習發達國家已有的成功經驗，穩步推進我國城市化發展的同時，密切關注國際城市化的最新動向，并努力在理論、實踐方面大膽創新，從而使我國城市化發展盡量少走彎路，甚至實現跨越發展。
不同聲音
我國的國情之一，就是人口眾多，尤其是農民數量極為龐大。因此，我國要想加快城市化進程，就必須把解決好農民問題放在首位。――廣西壯族自治區百色市委書記劉正東
中國特色的城市化道路主要應體現以下幾個特征：首先，城市化應有利于國家整體競爭力的提高；其次，城市化應有利于優化區域布局和縮小區域差距；第三，城市化應有利于促進資源的節約和利用，有利于環境的保護和提高資源環境承載力；第四，城市化要有利于城鄉統籌發展；第五，城市的發展要把提高居民生活質量放在重要位置。――國務院發展研究中心研究員李善同
城市人口的流動和增加有利于擴大城市經濟規模效益，過去將鄉村人口限制在中小城鎮的做法，實際上是大城市利益群體的一種主觀排斥。――復旦大學人口研究所所長王桂新
工業化與城市化是互為依托，不是分割的，資源向大型城市聚集仍然是趨勢，但城市的擴張并不是簡單的重復疊加，城市群形成之后的分工協作更能發揮城市的中心效應。――中國社科院當代城鄉發展規劃院院長傅崇蘭
