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2024年11月24日
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港鐵向內(nèi)地城市勾勒一種可贏利的地鐵新模式，引起了多地政府的興趣，在接受記者采訪時(shí)，南昌、西安等地政府均表示有意借鑒香港模式。
從去年年底開(kāi)始，全國(guó)各地再掀地鐵建設(shè)熱潮，中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)包敘定6月3日在上海透露，迄今為止，全國(guó)獲批軌道交通建設(shè)規(guī)劃的城市已達(dá)36個(gè)，運(yùn)營(yíng)總里程約6000公里，其中17個(gè)已開(kāi)通城市，軌道交通運(yùn)營(yíng)里程總計(jì)約2100公里。預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)布局軌道交通的城市將達(dá)到50個(gè)。
這一龐大藍(lán)圖的背后，是超過(guò)1.2萬(wàn)億投資在支撐，且這還不包括每條線路運(yùn)營(yíng)之后每年多達(dá)幾十億的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。究竟該如何使地鐵運(yùn)營(yíng)保持盈虧平衡，是擺在所有城市面前的難題。
北京、廣州、深圳、西安和南昌等城市都開(kāi)始效仿香港地鐵加物業(yè)的方式，改進(jìn)地鐵運(yùn)營(yíng)效益。香港地鐵中國(guó)區(qū)首席代表易珉認(rèn)為，香港模式對(duì)內(nèi)地大多數(shù)城市有借鑒意義。
不過(guò)，溫州市發(fā)改委副主任丁建宇認(rèn)為香港模式雖好，落地卻不易，最大的障礙仍是現(xiàn)有的土地招拍掛政策，他希望多地政府聯(lián)名向國(guó)家建言，放開(kāi)土地政策。
香港模式
據(jù)悉，國(guó)家批準(zhǔn)了36個(gè)城市的線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并且批準(zhǔn)了其中28個(gè)城市部分項(xiàng)目的可行性報(bào)告。這些獲批的28個(gè)城市在建線路87條，在建里程2163公里，可研批復(fù)總投資12364億元。
一方面是建設(shè)投資所需資金龐大，融資困難，另一方面卻是在運(yùn)營(yíng)地鐵都出現(xiàn)不同程度的虧損。各地在破解地鐵虧損之道時(shí)，無(wú)一例外都研究了香港地鐵的模式，香港地鐵是全球屈指可數(shù)做到盈利的地鐵。
據(jù)香港地鐵中國(guó)區(qū)首席執(zhí)行官易珉介紹，香港地鐵成立于1975年，2000年公司上市，香港政府擁有其76%股份，2007年香港地鐵與港九鐵路合并，其現(xiàn)有鐵路網(wǎng)218公里，在建鐵路56公里，日均客流量470萬(wàn)。目前市值1600億港幣。
香港地鐵2011年利潤(rùn)105億元，其中20%來(lái)自票務(wù)，20%來(lái)自零售，20%來(lái)自物業(yè)出租，40%來(lái)自物業(yè)開(kāi)發(fā)。作為一家?guī)в泄嫘再|(zhì)的公司，這樣的利潤(rùn)收益無(wú)疑很出色。香港地鐵依靠的是“地鐵+物業(yè)”，即把軌道交通項(xiàng)目與沿線土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等五個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌考慮，有機(jī)結(jié)合，同步運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃更優(yōu)、投資更省、客流更多、換乘更便、土地利用價(jià)值更高的積極效果。
其操作是由香港地鐵確定建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金缺口，然后與政府協(xié)商所需的地權(quán)，從政府手中以協(xié)議價(jià)格獲得土地，隨后找合作商合作開(kāi)發(fā)地塊，以其利潤(rùn)補(bǔ)貼資金缺口。
在香港模式中，最令各地政府心動(dòng)的是，地鐵項(xiàng)目不再是持續(xù)需要巨資補(bǔ)貼的公益項(xiàng)目，而是不僅自負(fù)盈虧，還能持續(xù)給政府帶來(lái)收益。以港鐵為例，當(dāng)初港鐵上市時(shí)，香港政府只投入320億的啟動(dòng)資金，此后土地收益979億港幣，公開(kāi)招股收益105億港幣，股息141億港幣，眼下所持股份市場(chǎng)價(jià)值1246億港幣，這些收益減去政府初期注資322億港幣，因此特區(qū)政府這筆投資共獲得收益達(dá)2149億港幣。
除此以外，香港政府依靠港鐵，將往日人煙罕至的地方青衣、東涌等地變成繁華熱鬧的新城。“這種用公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式，或可以是國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化路徑的一種新選擇?！币诅胝J(rèn)為，城市軌道，是城市創(chuàng)造和諧社區(qū)必不可少的環(huán)節(jié)，是創(chuàng)新城市的解決方案，可令政府、居民和地鐵國(guó)內(nèi)公司獲得三贏。
依葫畫(huà)瓢
港鐵向內(nèi)地城市勾勒一種可贏利的地鐵新模式，引起了多地政府的興趣，在接受記者采訪時(shí)，南昌、西安等地政府均表示有意借鑒香港模式。
南昌市2009年被國(guó)務(wù)院審批通過(guò)近期五條、總長(zhǎng)168公里軌道交通線路，靜態(tài)總投資超過(guò)1000億元。而該市2012年國(guó)民生產(chǎn)總值也才3000億元。
易珉提醒各地政府，在計(jì)算地鐵投資時(shí)，不僅關(guān)注其建設(shè)投資所需的資金，還有地鐵運(yùn)營(yíng)后每年至少十幾億甚至幾十億元的運(yùn)營(yíng)成本。也就是說(shuō)，像南昌這樣的城市，地鐵的投入將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)1000億元。
南昌市副市長(zhǎng)劉建洋坦承建設(shè)運(yùn)營(yíng)難題正在尋求創(chuàng)新方式解決。比如進(jìn)行融資工具創(chuàng)新，南昌正在建設(shè)的軌道交通一、二號(hào)線一期工程所需360億元投資，一部分通過(guò)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)行地方債券來(lái)融資，一部分來(lái)自世界銀行2.5億美元低息政策性貸款，并正在爭(zhēng)取2億歐元的德國(guó)促進(jìn)銀行貸款。未來(lái)南昌三號(hào)線建設(shè)，將與香港地鐵合作，嘗試采用公共私營(yíng)合作機(jī)制。
建設(shè)資金以外，為了壯大軌道交通建設(shè)項(xiàng)目資本金，南昌除了一次性向軌道交通集團(tuán)注入170億元優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)外，近四年來(lái)每年從土地出讓金中每畝留成10萬(wàn)－30萬(wàn)元，注入軌道交通投融資平臺(tái)。同時(shí)加強(qiáng)軌道交通沿線土地利用規(guī)劃，原則上給予每條軌道交通線路不少于一萬(wàn)畝的融資用地協(xié)議收儲(chǔ)計(jì)劃，目前已協(xié)議收儲(chǔ)土地1.5萬(wàn)畝，預(yù)計(jì)一號(hào)線建設(shè)通車后，可在沿線建成180萬(wàn)平方米物業(yè)。
劉建洋表示，南昌正在學(xué)習(xí)香港地鐵運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)對(duì)地鐵車站、上蓋空間及沿線周邊資源進(jìn)行合理規(guī)劃、綜合開(kāi)發(fā)，形成集交通、居住、餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)、文化于一體的綜合服務(wù)社區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)地鐵“自我投資、自我開(kāi)發(fā)、自我建設(shè)、自我發(fā)展”的良性循環(huán)，確保軌道交通建得起、用得起。
西安地鐵則提出加大地鐵沿線土地控制，實(shí)施地鐵資源開(kāi)發(fā)，促進(jìn)建設(shè)，運(yùn)營(yíng)，開(kāi)發(fā)“三位一體、共同發(fā)展”的思路。其中對(duì)地鐵沿線的物業(yè)開(kāi)發(fā)思路與港鐵模式極為類似。
西安市常務(wù)副市長(zhǎng)岳華峰表示，西安成立事業(yè)編制的西安地鐵土地儲(chǔ)備中心，將地鐵沿線兩側(cè)500米、兩端1000米范圍內(nèi)尚未招拍掛土地全部納入地鐵專項(xiàng)儲(chǔ)備用地，由沿線各區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)上繳地鐵項(xiàng)目資本金，并將地鐵車站周邊用地交由市地鐵公司儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)收益用于彌補(bǔ)后續(xù)線路項(xiàng)目資本金缺口和運(yùn)營(yíng)虧損，基本解決了地鐵在2015年前項(xiàng)目資金本和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧問(wèn)題，2016年后資金則通過(guò)市政府設(shè)立地鐵建設(shè)專向資金的途徑加以解決。
在西安市政府做出上述安排以外，西安地鐵成立獨(dú)立法人的物業(yè)開(kāi)發(fā)公司，對(duì)線路資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)和綜合利用。據(jù)岳華峰介紹，目前已在地鐵一、二號(hào)線先后實(shí)施了3個(gè)自主開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，4個(gè)合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和10個(gè)地鐵綜合出入口項(xiàng)目，啟動(dòng)廣告、商貿(mào)、銀行及民用通訊等資源招商工作，其中以二號(hào)線的10年廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣收入達(dá)15.13億元。2012年實(shí)現(xiàn)的土地收益和物業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)收入達(dá)2.5億元，彌補(bǔ)了部分運(yùn)營(yíng)虧損。
土地政策限制
除了西安、南昌外，還有深圳、北京等地的地鐵公司，也在嘗試用物業(yè)開(kāi)發(fā)的方式解決地鐵運(yùn)營(yíng)虧損的缺口。
深圳在四號(hào)線的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，完全復(fù)制了港鐵模式，2004年，港鐵與深圳市政府簽署了投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)軌道交通4號(hào)線的原則性協(xié)議，第二年又最終簽署了4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，確定了“服從規(guī)劃、劃定范圍、評(píng)估地價(jià)、協(xié)議出讓、招標(biāo)開(kāi)發(fā)、地價(jià)分成”的站點(diǎn)周邊土地開(kāi)發(fā)原則。
按照協(xié)議，沿線劃定的約80公頃土地不走招拍掛程序，港鐵在7年時(shí)間內(nèi)分批分期按照當(dāng)年地價(jià)的一定折扣向國(guó)土部門(mén)繳納地價(jià)款獲得土地，再通過(guò)招標(biāo)以多種合伙形式確定有實(shí)力的合作開(kāi)發(fā)商，合伙開(kāi)發(fā)各地塊。開(kāi)發(fā)完成后，由港鐵負(fù)責(zé)售出或出租物業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理。但由于至今國(guó)家發(fā)改委尚未批復(fù)同意此協(xié)議，港鐵只獲得四號(hào)線龍華車輛段總建筑面積20萬(wàn)平方米的地塊，進(jìn)行住宅和商務(wù)物業(yè)的開(kāi)發(fā)。
因此溫州市發(fā)改委副主任丁建宇表示香港模式雖好，落地卻不易，最大的障礙仍是現(xiàn)有的土地政策，國(guó)內(nèi)地鐵公司不能像港鐵公司在香港獲得了政府的劃撥用地，我國(guó)對(duì)于劃撥用地的范圍和用途均做出了嚴(yán)格限制，劃撥用地不可能用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)。地鐵公司要獲得土地，也仍需走招拍掛的途徑，因此往往無(wú)法拿到沿線土地的開(kāi)發(fā)權(quán)。
沒(méi)有土地開(kāi)發(fā)權(quán)的地鐵公司，經(jīng)營(yíng)能力有限，在此后的運(yùn)營(yíng)中就必須靠政府不斷予以補(bǔ)貼注血。在采訪中，有不愿透露姓名的地鐵公司高管向記者表示，對(duì)此，各地政府內(nèi)部也存在矛盾與爭(zhēng)議。有的政府傾向于在城市規(guī)劃中，以地鐵帶動(dòng)沿線土地升值，政府獲取的土地增值收益反哺于地鐵運(yùn)營(yíng)虧損。而有的政府開(kāi)始考慮賦予地鐵公司土地開(kāi)發(fā)權(quán)，自給自足。
后者越來(lái)越成為主流。丁建宇希望多地政府聯(lián)名向國(guó)家建言，放開(kāi)土地政策，從而給地鐵開(kāi)發(fā)模式破局。
