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2024年11月23日
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在新型城鎮化發展中，我國面臨著兩個底層或基礎層面的空間發展問題，一個是小城鎮怎么發展，一個是農村居民點怎么建設。落實黨的十八大提出的城鄉發展一體化的要求，就要在城鄉統籌規劃的指導下，統籌協調務實地推進小城鎮和農村居民點建設，讓小城鎮發展和農村居民點整治跟上城鎮化的步伐。
一、 牢固樹立城鄉平等發展的基本理念
牢固樹立城鄉平等發展的基本理念，加快完善城鄉發展一體化的體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源的均衡配置，形成以工促農，以城帶鄉，工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，是黨的十八大明確提出的發展目標和要求。可以說，這也是中國特色城鎮化的內在要求，是新型城市化發展道路必須直面的重大課題，是現階段城鎮化進程中必須完成的艱巨任務，也是當前各級政府正在努力持續破解著的發展難題。
構建新型的工農和城鄉關系，必須要從中國特色的城鎮化出發，從我們城市、鄉村、工業、農業發展中間的兩個相對面，從彼此之間的相互關聯、相互制約的內在聯系，以及互為市場、互為因果的發展規律上去認識。在城鎮化初期，農村主要是解決發展中的工業化初期的原料、衣食問題等等。到了今天，我們已經進入到城鎮化發展中期了，農村的多功能性作用日益顯現，已經成為現今城鄉生活的重要組成部分。
我們講城鄉關系、工農關系的“新型”，從本源上認識就是從建國初期二十來年的城鄉分治，經歷改革開放以來的城市主導，到今天推動的城鄉融合共同繁榮。我們根據中國國情，將城市化稱之為城鎮化，就是要更加突出城市化發展進程中的小城鎮作用，這是一個不斷認識不斷提升的過程。今天必須更加務實地推動重點小城鎮快速健康的發展。
根據近幾年的發展有必要特別指出的是，我國不但是一個人口大國，還是一個農產品生產大國，還要進一步認識到，我們同時還是一個農產品消費大國。從2008年開始我國已經成為一個農產品進口大國。數據顯示，2008年我國大概凈進口農產品100億美元，逐年增加到2010年的400億美元。據國際糧農組織測算，2012年度中國大陸的農產品純進口額有可能會達到800億美元。這是我們推進城鎮化必須要高度關注、清醒認識的一個問題。
從黨的十八大對城鄉發展一體化的要求看，體現了黨中央對正確處理城鎮化發展過程中的城鄉關系、工農關系工作指導思路的不斷推進、不斷深化、不斷持續提升的認識過程。十六大黨中央首次提出統籌城鄉經濟社會發展，十七大明確提出加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，十八大明確指出城鄉一體化發展是解決“三農”問題的根本途徑。這樣清晰地指出了在當前發展階段，必須更加關注城鄉發展一體化、統籌協調好工業化、城鎮化、信息化建設與現代農業、農村和農民發展之間的關系，唯有此，才能夠更好地徹底解決中國所面臨的“三農”問題。
十八大和今年的中共中央1號文件中講到很多這方面的內容，從促進城鄉發展、城鄉建設一體化的角度認識，以下幾點非常值得關注。
第一，加快推進公共服務均等化，均衡配置政府的公共資源。尤其在涉及農村居民點調整建設方面講到，農村居民點遷建和村莊撤并，必須尊重農民意愿，經村民會議同意。不提倡、不鼓勵在城鎮規劃區外拆并村莊、建設大規模的農民集中居住區，不得強制農民搬遷和上樓居住。這里有組數據值得關注，從1990年到2010年20年間，中國農村地區的自然村落已經從360多萬個減少到270萬個左右。也就是說，在這20年間，隨著工業化、城鎮化的進程，包括自然災害損毀、行政區劃調整、城市規模拓展等，以及一些地方對農村居民點撤并，我們國家已經滅失了100萬個左右的農村自然村落，平均每年5萬個。在這100萬個中間有的滅失是正常的，有的恐怕是人為意識及行政強制實踐推動的。如何按照城鎮化的客觀規律調整農村居民點，保護傳統村落和鄉土文化，是當前急迫的重大問題。1號文件提到，要制定專門規劃，啟動專項工程，加大力度保護有歷史文化價值和民族、地域元素的傳統村落和民居。
第二，加強城鄉之間要素平等交換。1號文件提出，5年內完成農村土地的確權頒證工作；盡快完成宅基地、農村集體建設用地使用權的確權頒證工作；工作經費納入到政府財政預算，中央政府給予補助。要推進征地制度改革，擬定出臺農村集體建設用地補償條例。加強農村金融網點建設。
第三，有序推進農村人口轉移市民化。落實放寬中小城市、鎮的落戶條件，推進基本公共服務對進城進鎮農村人口的全覆蓋。
第四，保護農民的“三權”，即農民對農村集體組織的土地承包權、使用權和分配權。尤其強調，要相信農民的智慧和能力。
二、發展上明確城鄉發展轉變的差異化要求
在城市化進程中，城市和農村的職能、所承擔的責任是不同的，應當有區別、有差異地進行發展。從城鄉發展關系上認識，我認為有三個方面非常重要。
首先，改變以往自然經濟條件下形成的農村地區的聚落方式，重構和優化城鄉空間的聚落形態，形成以城市群、中心城市、縣城、重點建制鎮、一般鎮和中心村為核心的城鄉居民點聚落體系。我國現有657座城市，還有19000多個建制鎮，14900多個鄉集鎮，260多萬個自然村，這是我們的空間聚落現狀。日后城鎮化基本實現，我們國家的空間聚落會是一個什么樣的狀況呢？只講城市群和大城市，講不明白小城鎮和村莊，不是城鎮化空間布局的完整答案，這是留給我們這一代人必須回答的一個發展課題。
其次，改變以城市為主、為重的公共服務布局模式，形成推進城鄉一體化發展的基礎設施、公共服務設施和社會保障等基本公共服務均等化建設的制度機制，形成以小城鎮和中心村為核心的農村地區公共服務中心服務圈。我們都知道，城鎮化本質上是公共品不斷向農村推進的過程，是各級政府的公共財政不斷向農村轉移支付的過程，公共財政的投放要有效率、要有支撐，要有空間載體，我看為農村地區提供公共服務的載體就是發展起來的新型小城鎮。
第三，改變鄉村地區以農事為主的社會管理模式，探索新型城鄉社區的市民社會管理方式，形成依托小城鎮和新型農村社區的城鄉統一協調的社會管理體制。學者對這個問題還有不少的爭論，但不管怎么講，城鎮化發展要在對傳統的村社治理結構認同的基礎上，為未來社會化進程中的新型城鄉社會治理結構做好準備、做好基礎。向這方面努力，還要依托小城鎮。
三、功能上體現城鄉差異化的職責承擔
農村就是農村，城市就是城市。對于廣大的農村地區來講，非常重要的是承擔起國家和民族的五大安全作用，即承擔起國家的糧食安全、生態安全、環境安全、能源安全以及資源安全的重任，以農村地區的五大安全來保障城鎮化的健康和持續發展。廣大的農村地區，應當以此責任為主，更好地把握自身的特征、區域的特點來促進特色產業的發展，促進小城鎮有特色的建設。從這個意義上講，我不完全贊同“農村城鎮化”的提法。
作為城市地區來講，應當繼續發揮特大城市、大都市群在整個城市化發展中間的核心引領作用，同時把發展的重點放到五大能力的提升方面。一是要提升輻射和帶動區域發展的能力；二是要提升大城市的創造功能、服務功能、信息引領功能為主的創新能力，從一般的制造業競爭中退出來，把一般制造業的發展空間讓渡給中小城市和小城鎮，重點去推動創新功能方面的發展；三是要提升綠色發展、生態發展、人文發展為主的城市綜合承載能力，而不僅僅只是生產方面的承載能力；四是要提升都市區域城鄉建設成熟程度的城市建設能力；五是要提升民生發展、民生保障和市民幸福指數為主的城市服務能力。
四、布局上凸顯城鄉發展的空間特質
城鄉發展的空間特質用一句話概括就是“緊湊的城市、開敞的鄉村”，這也是人類城鎮化發展的一般規律。我們必須清醒地認識到，迄今為止，人類的城鎮化道路并沒有走完，當今國際社會城鎮化的經驗主要是發達國家的經驗，作為我們這樣一個人口大國，沒有可以完全借鑒的國際城鎮化經驗。一些發達國家，尤其是發達的經濟大國的發展歷程已經證明并且在繼續證明，脫離現代農業，失去繁榮穩定農村的支持，失去自然循環的生態保障，單純地推動工業化、城鎮化、信息化、全球化的發展道路充滿著極大的危險性、不可預見性和不可持續性。作為中國這樣一個人口大國，不能夠走有些西方國家所走的分散化的城鎮化發展道路，這條道路對于我們來講是真的走不通。開敞是鄉村空間的特質，不能把農村建設得跟城市一樣密、一樣高、一個樣。小城鎮兼具城市的緊湊集中與鄉村的開敞疏朗，應當是今后發展的重點。黨的十八大明確提出，生產空間集約高效，生活空間宜居適度，生態空間山清水秀，完全符合我國的基本國情，是對城鎮化空間布局和空間發展的科學指引。
五、政策上推動國家層面給予小城鎮發展十年培育期
改革開放以來，我們走的是一條要素不斷積聚，特別是向大城市不斷積聚的城鎮化發展道路，取得了積極的發展成效，但也帶來了大城市病，有的地方病的不輕。在未來城鎮化發展中，還需要針對不同地區的不同程度的要素積聚，但也需要適度地強調，生產要素在區域空間的均衡配置。要把要素的積聚和要素的均衡配置結合起來，借鑒德國分散集聚發展戰略下的多中心城鎮網絡發展模式，從區域發展政策指引上，讓渡出小城鎮的發展空間，推進小城鎮健康發展。
作為小城鎮來講，應當完善小城鎮功能，包括擴大產業規模，強化積聚人口的能力；節約集約建設用地，科學合理規劃空間布局；解決民生難題，提升小城鎮的發展品質；承接公共財政轉移支付，加強配套公共設施，更有效率地服務周邊農村。必須要突出強調的是，在國家層面的城鎮化發展戰略規劃中，應當把縣城、重點鎮作為我國城鎮化未來發展的重中之重，作為現階段國家和地方城鎮群發展的重點，作為當前深化改革、配套推進基層體制機制建設的主戰場。因此，我呼吁在國家層面明確支持小城鎮健康發展的十年培育期，并在體制改革、政策推進、資金資助等方面務實地推動。
在這樣一個培育期中間，下述四點非常重要，需要部門攜手予以突破。第一，建立小城鎮的產業引入機制。支持更多的產業主動地到小城鎮落戶、生根、發展，推動大城市周邊的產業集群發展，鼓勵農民就近就地轉移、創業就業，發展依托小城鎮的地方品牌建設，延長產業鏈、增加價值量。這里既有客觀的市場空間配置規律，也離不開各級政府扶持政策的積極引導。第二，進一步落實基本公共服務均衡化，解決小城鎮服務周邊農村地區能力不足效率不高的問題，讓中央和各級政府的公共財政轉移支付，能夠依托小城鎮更多地、更好地、更有效率地服務農村地區。第三，把戶籍制度改革落到實處。第四，探索城鄉二元結構的建設用地在小城鎮中混合使用的問題。
六、務實大膽的推動小城鎮發展制度創新
進一步整合國家部委支持小城鎮發展的政策。首先，啟動設市機制，改革設市的基礎條件。少立新區，多設新市，這是我的一個基本觀點。改革現行的市管縣的管理模式，弱化地級市的直接行政管權，強化縣級公共財政支配權，真正支持縣域經濟特色發展。我們不一定非得要把整個建制都設成市，而是按照城市的管理模式切塊設市促進發展。其次，將現在的城市維護建設稅改革為城鄉建設維護稅。原來的城市維護建設稅是按照751的比例，即城市7%，鎮5%，農村1%收取的附加稅，主要用于城市設施的維護建設管理。當前，社會資本已經多元化多途徑多用途地進入農村地區，很多地方的產業實際上是在農村地區建設，農村建設用地增加不僅僅是農民隨便占地的增加，更重要的是大量產業資本下鄉以后增加的建設用地。如果我們的建設維護管理的費用，我們的維修養護資金的渠道都跟不上去，各級政府即使投了再多的錢到農村，也很難形成正常的長期的運行管理。建議按照“獨立稅種，擴大稅源，統一稅率，專政專管專用”的原則，把城市維護建設稅改革為城鄉建設維護稅。第三，成立小城鎮基礎設施建設專項基金。第四，探索農村集體建設用地發展小城鎮的新模式。探索小城鎮城鄉二元土地性質建設用地的混合使用，鼓勵小城鎮發展過程中的城鄉建設用地置換。不一定非得套用城市的城鄉建設用地增減掛鉤，在小城鎮的掛鉤政策極有可能導致強行拆除農民的房子和村莊。我們能否探索已經是小城鎮的集體建設用地，就讓他按照規劃實施建設，解決好農民的直接利益補償。
實現城鄉發展一體化應該是一系列制度建設和積累的過程，一蹴而就不行，消極等待也不行，只有迎難而上大膽探索。
