時間：2013-04-30 15:02:15
來源：農民日報-中國農業新聞網 作者： 劉明國
黨的十八大以來，中央把推進城鎮化放在更加突出的位置，作出了一系列安排部署，強調要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。在新一輪城鎮化發展大幕開啟之際，必須看到，要成功打造升級版的城鎮化，避免出現偏差和畸形，一定要把更多的問題放在“三農”的視角下去審視和謀劃，切實把城鎮化發展與“三農”工作更多地捆綁在一起統籌考慮，科學協調地加以推進。
我國城鎮化發展需要在認識上有更多的“三農”視角
首先，城鎮化不能脫離“三農”大國的特殊國情。縱觀國際社會，世界發達國家都經歷了一個城鎮化過程。比如，英國自1800年開啟了城鎮化之路，經過100年的發展，城鎮化率由26%提高到75%；美國從1890年開始，大約用了80年時間，城鎮化率由35.1%提高到73.6%。發達國家的城鎮化率基本都在75%以上，相當一些國家由于資源豐富、農村人口本來較少，在推進城鎮化過程中大多走的是一條財政高投入、大量占用土地和轉移農村勞動力的道路。盡管我國與世界發達國家在推進城鎮化的目標和方向上存在一致性，但這絕不表明路徑選擇的一致性。作為尚不發達的國家和“三農”大國，我國的城鎮化不僅要考慮到在資金、土地、勞動力等要素投入上不能照搬發達國家，而且更要預見到不考慮“三農”實際，照搬發達國家做法將會出現的嚴重后果，決不能不顧我國國情特別是“三農”實際，片面和孤立地就城鎮化論城鎮化。最近，李克強總理在調研時鮮明提出要以農業現代化支撐新型城鎮化，就是一個十分新穎的重要觀點，體現了城鎮化與“三農”發展的密切關系和一個新的戰略定位。
其次，要充分肯定城鎮化對“三農”發展所帶來的紅利。新世紀以來，我國城鎮化率年均增長1.2個百分點，2012年達到52.57%。據統計，城鎮化率每提高1個百分點，可直接拉動GDP增長1.5個百分點。每增加一個城鎮人口，可帶動10萬元的建設投資。我國每年有1000萬人由農村人口轉變為城市人口，這些人進入城市后，需要就業、消費。“目前我國城鎮居民收入是農村居民收入的3.1倍左右，人均消費也是農村居民的3.1倍左右，如果一個農民成為城市居民，收入和消費至少將擴大到3倍以上”（李克強）。正是由于城鎮化的這些積極因素的存在，使得我國經濟實力和社會消費能力不斷增強，“三農”投入快速增長，農業發展和農民就業增收空間不斷擴大。2003年-2012年，中央財政“三農”投入累計超過6萬億元，2013年安排“三農”支出13799億元，比2003年的2144億元，年均增長超過21%，絕對數增加達1.17萬億元。農業功能拓展，農產品需求旺盛，農民收入快速增長。2012年全國農民工數量突破2.6億人，農民人均工資性收入3444元，占年收入的比重達到43.5%，并且在農民收入構成因素中，工資性收入對農民增收的貢獻連續多年保持首位。
其三，必須高度關注城鎮化所帶來的新的“三農”問題。城鎮化快速推進，在帶來城市繁榮和經濟社會快速發展的同時，也引發了一系列新的經濟和社會問題，其中比較深層次的問題都與“三農”密切相關。一方面，從經濟角度看，新的“剪刀差”導致城鄉居民收入差距一度擴大。2012年，我國城鎮居民人均可支配收入為24565元，而農村居民人均純收入為7917元，前者是后者的3.1倍；基尼系數為0.474，已連續十年明顯高于國際警戒線。導致城鄉收入差距擴大的根本原因是新的“剪刀差”的出現。據分析，在1950—1978年的29年中，政府通過工農產品“剪刀差”大約取得了5100億元收入。現在，不僅工農產品價值不等量交換依然突出，而且在用工報酬上也差距懸殊。根據人力資源和社會保障部數據測算，目前農民工月均工資水平約為城鎮職工的30%，如果按照全國2.6億農民工每人每月工資比城鎮職工少4000元計算，全國農民工一個月就少收入一萬億元以上。很明顯，農民承受的這一“剪刀差”已經遠比農產品價格“剪刀差”更為龐大和驚人。況且，這里還沒有考慮農民因為城鄉公共投入與保障差距而被“吃掉”的一塊收入。另一方面，從社會角度看，數以億計的農民工在城里打工卻無法成為永久的市民，“留守兒童”、“留守婦女”、“空巢老人”、“臨時夫妻”等大量社會問題不斷出現。這些問題由于涉及人口和家庭眾多，并且影響幾代人，一旦經過一個從量變到質變的過程集中爆發，危害將巨大而深遠。
只有堅持“三農”視角，才能防止城鎮化嚴重偏差
城鎮化是一個國家和地區發達程度的重要標志，是實現現代化的必由之路和重要體現。中央提出推進新型城鎮化是當前在外需疲軟背景下保持經濟較快發展的戰略選擇，也是糾正原來城鎮化發展中出現的矛盾和問題的重要舉措。大量事實證明，在中國，任何一項牽動全局的重大決策，如果不統籌考慮好“三農”問題，效果必然大打折扣，相反，則能夠取得良好成效。從“三農”角度統籌考慮，推進新型城鎮化重點要防止以下偏差。
一是要防止一味的大城市化。在推進城鎮化過程中，發展大城市是必要的，但過度發展大城市不僅會帶來交通堵塞、環境污染、資源緊張、治安混亂等嚴重的“城市病”，而且大量農民工遠離故土，受情感、經濟條件、管理體制等因素制約，最終很難真正融入大城市。據國家統計局2012年統計數據表明，農民工總量的65.4%集中在東部地區，其中外出農民工的64.7%集中在地級市以上城市。據有關機構對北京、上海、廣州、杭州、深圳五個打工城市農民工進行的財富調查，在這些大城市的農民工除了將近10%的人自己購買了住房外，自主經營者中絕大多數仍然是租房狀態，難以就地長期扎根。由于大城市人口密度過大，超過了政府管理組織能力，嚴重降低了城市人口的生活質量和幸福指數，城市入學難、看病難、行路難等問題集中暴發。最近一段時期社會普遍關注的北京霧霾問題，就是大自然對于大城市過度發展、污染環境的一次報復。同時，大量農村青壯年勞動力和待業青年向大中城市涌去，不僅降低了農村家庭的生活質量、幸福指數，也使農村高技能勞動力極度缺乏，對現代農業發展帶來不利影響。
二要防止耕地被大量占用。“分稅制”改革后，地方政府財權與事權不相匹配，特別是在城市建設方面，受地方財力限制，各地普遍設立城投企業，政府通過重新配置土地資源，經城投企業配套基礎設施后，土地實現大幅度增值，由此產生了土地財政、土地紅利，激發了地方政府和工商企業占用耕地的強烈沖動。伴隨著城鎮化發展，全國城市周邊的大量耕地被占用，其中2000年－2010年，有超過1億畝耕地被征收后用來搞城市建設和發展工業園區。值得一提的是，世界一些耕地資源緊張的國家，城市很多建設在山坡、沙漠等非耕地上，而我國城市建設不僅大量占用耕地，而且占用的基本上都是最好的良田。我們必須像保護命根子一樣保護好耕地資源，堅決防止和糾正以城鎮化之名肆意占用耕地、侵犯農民權益、危害糧食安全的錯誤行為。
三要防止城市建設空心化。從世界發達國家城鎮化道路來看，城鎮化需要有堅實的產業和實體經濟作為支撐。美國的許多城市和小城鎮都是圍繞企業發展起來的，如西雅圖的林頓鎮是因為波音公司而出名，硅谷是因為高科技企業云集而出名，紐約是因為商業、金融、娛樂和文化而出名。當然，反面教訓也很深刻，如拉美國家大力開展城市化建設，而進城農民卻無業可就，形成了“拉美城市化陷阱”。與國外情況相比，目前看，我國在這方面的情況總體上是好的，但也存在一些明顯的問題和不良傾向。統計顯示，1996年以來，全國城鎮建設用地面積增長速度是城鎮化速度的3倍；2000－2009年，全國城市建成區面積、建設用地面積分別增長了69.8%和75.1%。城市面積依賴土地面積增加而迅速擴大，但很多地方不注意提升城市內在功能，一味擴張城市規模，而沒有產業支撐，形成“空心城市”，既浪費資源，又因為不能量力而為，政府形成大量負債，財政赤字嚴重，城市逐漸走向衰落，地方財政困難。由于城市建設沒有產業帶動，城鎮化的蛋糕無法做大，也無法持續發展，最終農民貢獻了土地，卻難以在城鎮經商和就業，永遠失去了穩定的收入來源。
四要防止簡單的農民市民化。在推進城鎮化過程中，一些地方熱衷于動員農民“土地換社保”，實際上這并沒有徹底解決農民的后顧之憂，農民因創業無門而致貧返貧的問題突出。就目前全國各地的改革試點來看，所謂的“土地換社保”，換給農民的只是一部分保障或者淺層次低水平的保障，并非是完全保障。具體講，農民用土地“購買”到的社保，大多數是單一的養老保險，而且保障水平不高。換社保后，一些失去土地的農民往往找不到出路，也失去了原有的退路。還有一些地方，說起城鎮化，動的腦子就是如何趕農民“上樓、進城”，組織農民集資建設農村新社區，加重農民負擔，剝奪農民的宅基地，不考慮農民的傳統習慣，并對鄉村文化造成了一定程度的破壞，一些有歷史文化價值的古村落、古民居、古街道等得不到妥善保護，一些鄉村文物建筑和歷史街區也將可能受到不同程度的損毀甚至消失。
以上問題，都需要在推進新型城鎮化建設中切實加以預防和糾正。
“三農”視角下推進城鎮化需要突出的幾個戰略重點
針對存在的突出問題，從實現城鎮化與“三農”事業互促互動、協調可持續發展出發，推進新型城鎮化應突出以下重點。
（一）大力推進農村土地制度改革。完善《農村土地承包法》，進一步鞏固農民對土地的承包經營權，并賦予進城農民靈活的土地政策，可以允許進城農民在一定期限內保留土地使用權，切實解除農民進城的后顧之憂。完善農村土地征收制度，大幅提高現有農村土地的征收補償標準，更多地將土地收益讓利于農民，讓失地農民有更多的利益保障。
（二）扎實穩妥推進農民工市民化。按照“公平公正、分類推進、統籌規劃、穩妥有序”的原則，充分考慮城市的承載能力，有步驟地放活戶籍制度，逐步把符合條件的農民工轉為居民，有序放開城鎮的落戶限制。積極推進城鄉醫療、教育、就業、養老等各類社會保障制度改革，加快公共服務均等化步伐，讓進城農民盡快融入城市居民行列，讓進城農民享受到城市居民一樣的公平待遇，努力實現義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房，覆蓋城鎮常住人口。嚴格防止和糾正、查處趕農民“進城、上樓”和違規置換、收回農民承包地、宅基地的行為。
（三）明確產業優先的城鎮化發展導向。著名的經濟學家繆爾達爾的城市發展積累因果理論認為，當城市發展到一定水平時，決定城市增長的不再是本地的資源稟賦，而是城市本身聚集資本、勞動力等生產要素的能力。因此，形成特色顯明的產業體系，是支撐城鎮化可持續發展的重要力量。一方面要進一步放活政策，鼓勵微型企業、中小企業發展和個人創業，釋放城市吸納就業的潛能；另一方面要大力支持金融業、物流業、會展業、中介服務業、服務外包業等各類服務業態發展，并在發展過程中逐步形成清晰的產業特色，形成城市“名片”。并且，在推進城市產業發展中，要明確對因為城市建設失地農民給予更多的創業扶持。
（四）把發展小城鎮作為重中之重。小城鎮分布廣泛，是城鄉融合的橋梁，就在農民的“家門口”，大力發展小城鎮對于提振農村需求，打破“城鄉二元結構”，實現城鄉發展一體化，解決“大城市病”和農民工大量外出引發的各種經濟社會問題，都是一劑良方。2000年制定的“十五”計劃就明確提出“走大中小城市和小城鎮協調發展的道路”，但近十余年來，結果并非如此。我國小城鎮人口占城鎮人口比重最高時是上世紀90年代初，當時曾達到27%，約8100萬；到2010年，小城鎮人口數量在增長，約1.38億，但是占城鎮總人口的比重卻降到了20.7%。大部分小城鎮基礎設施滯后，普遍面臨用地緊張、資金不足等難題。下一步，要以縣城和建制鄉鎮為重點，加大小城鎮公共建設財政投入，并制定優惠政策鼓勵各類主體參與小城鎮建設和發展。要合理劃分生產區、生活區和商業區，充分利用已有設施和場地，布局建設與服務“三農”緊密結合、鄉村氣息濃厚的小城鎮，并切實加強道路、綠化、環保、娛樂等服務設施建設，更多地吸納當地農村居民入住，就近就地轉移農村人口。
（五）切實加大“三農”投入和保護力度。按照現有的土地制度和比較效益，城鎮化會對農業產生一定的擠出效應，城鎮化水平的提高必然伴隨著城市面積的擴張和耕地面積的減少，伴隨著越來越多的農民失地和農村勞動力外出從事非農產業，如果沒有高強度的投入支持和政策保護，必將會使農民權益遭受嚴重損害，會給國家糧食安全和現代農業發展等帶來重大壓力。反過來，如果“三農”出現大的問題，社會和諧穩定受到影響，城鎮的消費需求得不到保障，城鎮化發展也不可持續。為此，要進一步加大財政對“三農”的投入強度，引導社會資本更多地投入和支持農業農村發展，對耕地、水資源和農民權益實行更加嚴格的保護。
