以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
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對欠發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)來講，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展要把握四個節(jié)點(diǎn)。哪四個節(jié)點(diǎn)？
具體而言就是：干什么，在哪兒干，土地從哪兒來，錢從哪兒來。
1、干什么？
作為縣域，干什么，實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)選擇問題。以往無論是縣域還是區(qū)域，做規(guī)劃或者確定發(fā)展戰(zhàn)略，都有一個一二三產(chǎn)業(yè)比重的變化指標(biāo)。我一直主張：一二三產(chǎn)業(yè)的比重孰高孰低不應(yīng)該成為縣域（或區(qū)域）發(fā)展的目標(biāo)。那么，縣域應(yīng)該追求什么呢？什么賺錢干什么，發(fā)揮比較優(yōu)勢。比如，林木、花卉是鄢陵縣的優(yōu)勢，那么，在產(chǎn)業(yè)選擇上就要發(fā)揮這方面的比較優(yōu)勢。一些發(fā)達(dá)國家為什么出口礦產(chǎn)品和羊毛，不搞深加工？因?yàn)樗麄冊谶@方面沒有比較優(yōu)勢。這是不言而喻的。所以，在區(qū)域發(fā)展的過程中應(yīng)該樹立發(fā)揮比較優(yōu)勢的思想。
2、在哪兒干？
2000年黨中央提出要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市化，但受到某種思維方式的主導(dǎo)，科學(xué)院、工程院幾十個院士報送了一個報告，主要判斷是中國城市化冒進(jìn)了，中國城市化過快了。結(jié)果使得決策部門、理論界和輿論界有了一個錯誤的認(rèn)識。那么，中國的城市化真的冒進(jìn)了嗎？中國的城市化真的過快了嗎？十八大以后，我們明顯感覺到黨中央有關(guān)城市化的方針和提法發(fā)生了很大變化。
城市是產(chǎn)業(yè)中心、人居中心、財富創(chuàng)造中心、科技進(jìn)步和知識創(chuàng)新的中心，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的重心，同時也是消費(fèi)中心，所以我們把城市化作為國內(nèi)第一需求。優(yōu)化結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)，重點(diǎn)和主要平臺在城市。這一點(diǎn)沒有疑問。所以，縣域產(chǎn)業(yè)應(yīng)該在城市干，在縣城干，這就明確了在哪里干的問題。
但是，現(xiàn)在存在一些時髦的提法，有的似是而非、經(jīng)不起反駁，有些似乎正確，但對解決中國的現(xiàn)實(shí)問題沒有任何好處，反倒有無的放矢、誤導(dǎo)輿論之嫌。
第一，中國的城市化超前了嗎？冒進(jìn)了嗎？不管是超前過快、還是冒進(jìn)，有這樣的總體形勢判斷，必然在政策上自覺或不自覺地對城市化剎車。
第二，中國的城市病是否應(yīng)該成為逆城市化進(jìn)程的依據(jù)？污染、擁擠、占地、公共安全、社會保障、農(nóng)民工問題、房價問題等等，似乎都是城市病。我覺得，上述現(xiàn)象是客觀存在，但在很大程度上又是取得城市化收益所必須支付的成本。試想，搞城市化能不占地嗎？城市本身就是人口、產(chǎn)業(yè)聚集，怎能沒有污染、沒有擁擠呢？另一方面，這種污染又為我們依托城市進(jìn)行規(guī)模化的治理提供了前提條件，依托于城市的污染治理工程，更有效率，更可持續(xù)。
第三，是重點(diǎn)發(fā)展大城市，還是重點(diǎn)發(fā)展中、小城市和小城鎮(zhèn)？國家的政策是大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，這句話沒錯，這是目標(biāo)，但是它不應(yīng)該成為我們的現(xiàn)行政策。因?yàn)榇笾行〕鞘袇f(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該是未來的目標(biāo)，在中國對，在美國也對，今天對，明天還對。如果作為政策，要有時間性和階段性，在不同發(fā)展階段，應(yīng)該針對主要矛盾，有不同的提法。大中小城市各有其發(fā)展的依據(jù)，各有其特定的功能和優(yōu)缺點(diǎn)，不能相互替代。但在一定時期內(nèi)，大城市的率先發(fā)展，大城市人口占中國城市總?cè)丝谳^高的比例，是正常現(xiàn)象，符合中國的國情。當(dāng)大城市率先發(fā)展并達(dá)到一定規(guī)模、邊際效益為零的時候，中小城市也將迎來更快地發(fā)展。另外，大城市率先發(fā)展的同時，中小城市也在發(fā)展。如果政策與客觀規(guī)律發(fā)展相違背，即使為此支付極高的執(zhí)行成本，也未必能達(dá)到預(yù)期的目的。北京、上海在人口方面控制了幾十年了，效果怎么樣？支付的成本有多高？這些未見全面評估，結(jié)果也不得而知。
第四，怎樣看待大城市？從理論上講，城市的規(guī)模與城市的聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)是成正相關(guān)的。但是一個城市又不可能無限制地擴(kuò)張下去，當(dāng)城市擴(kuò)張的邊際效應(yīng)為零的時候，它的擴(kuò)張自然就停止了。治理大城市病要依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，調(diào)整發(fā)展路徑，這是對的。但是，還有更深層的問題。那就是，應(yīng)該更多地從我國的社會發(fā)展階段、特殊的國情入手，分解大城市的功能。我國很多大城市的功能是疊加的，而且一些政策目標(biāo)之間是相互存在矛盾的。比如說北京，是首都，政治中心，同時又是科技文化中心、教育中心，這些功能相互疊加。此外，北京還是經(jīng)濟(jì)中心，而這一功能是因?yàn)閲业呢斦w制使然。所以說，解決大城市病要從分解大城市的疊加功能，在轉(zhuǎn)變政府職能上，從減少行政對資源的錯配上來解決問題。可是很多現(xiàn)行政策是矛盾的。像北京市這樣一個特大城市，工資水平高、發(fā)展空間大，還要求房價、物價水平低，交通成本低，這可能嗎？哪一個超大城市能夠做到？若真能如此，北京人口還將快速增加。中國人，外國人，誰不想到北京發(fā)展？所以，往往一些單一的政策剛出臺，效力就被相關(guān)領(lǐng)域的政策效力抵消了。大城市有百萬人口級和數(shù)百萬人口級的，也有數(shù)千萬人口級的。在一定時期內(nèi)對數(shù)千萬人口級的大城市進(jìn)行人口控制或有利有弊，但對有巨大擴(kuò)張空間的百萬人口級的大城市進(jìn)行控制則弊大于利。所以在未來城市化進(jìn)程中，我國大城市不是多了，而是少了。同樣，大中小城市在未來都將有一個數(shù)量增加和平均規(guī)模擴(kuò)張的同向發(fā)展問題，這是規(guī)律。
第五，城市發(fā)展要以人為本。城市是人類文明高度發(fā)展的產(chǎn)物，建設(shè)城市是人類共同理性行為。同樣，建設(shè)城市是為了人們生活得更美好，當(dāng)然要以人為本。 而怎么以人為本則應(yīng)是我們研究的關(guān)鍵。科學(xué)發(fā)展觀有四句話，第一句是發(fā)展是第一要義，還有第三句和第四句話，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，統(tǒng)籌兼顧。大家似乎把 這三句話忘了，而只記住第二句話——以人為本。中國現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到世界第二大經(jīng)濟(jì)體，值得自豪，但也要看到，用13億人一除，人均要排到世界第100位以后。所以，中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。我們現(xiàn)在的很多口號、很多提法與我們社會主義初級階段的理論相悖，比如說過剩問題、過熱問題、過高過快問題等等，都與初級階段理論較少相容。
保護(hù)個人產(chǎn)權(quán)，尊重人權(quán)，高舉道德旗幟，與社會主義本質(zhì)要求相一致。但是在建設(shè)有中國特色社會主義的過程中，在加快城市化的過程中，面對的是社會結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)的大變動，社會利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。在這種情況下，我們是不是也應(yīng)該講一點(diǎn)集體主義？考慮考慮怎樣來解決局部與整體、近期利益與長遠(yuǎn)利益的相互關(guān)系呢？有人說，既然城市化是一個自然的歷史過程，政府為什么去調(diào)控？試想，沒有政府調(diào)控，沒有政策的調(diào)解，哪有低成本的城市化。
第六，現(xiàn)在有人講城市化率不是越高越好，我反問一句：難道是越低越好嗎？中國現(xiàn)在城市化率高了嗎？50%多就高了？我一直說，如果對一些營養(yǎng)不良的人大講減肥的好處，如何減肥，豈不是無的放矢，能夠解決現(xiàn)實(shí)主要問題嗎？
第七，城市化速度不是越快越好。我補(bǔ)充一句，也不是越慢越好！中國城市化最近十多年來是有一個較快的增長，但從一個較長時期看，最近十多年城市化速度的加快，每年增加1個多百分點(diǎn)，又是以往長期對城市化的種種限制、積累的能量集中釋放的結(jié)果。
第八，城市化要從速度向質(zhì)量轉(zhuǎn)型。試問：在十多年的快速城市化過程中，中國城市化質(zhì)量總體上下降了嗎？既然在快速的過程中，城市化質(zhì)量總體上在提高，那轉(zhuǎn)型是什么含義？難道通過人為減速來達(dá)到提高城市化質(zhì)量？還是在城市化發(fā)展快速或者正常速度的過程中提高城市化質(zhì)量，哪一個更符合中國目前的實(shí)際，哪一個成本更低、效果更好？為什么總是把速度和質(zhì)量對立起來，而沒有看到兩者的統(tǒng)一性？
第九，城市化不等于土地的城市化，城市化不等于房地產(chǎn)化。誰說過中國的城市化就是土地城市化，就是房地產(chǎn)化？沒人講過。自己假想一個并不存在的論敵，然后加以批判，使自己立于不敗之地，也省力氣，但回避了焦點(diǎn)問題。試問，城市化沒有土地支撐，人們的活動居住場所建在何處？最近十年中國土地的城市化速度高于人口的城市化速度，這是事實(shí)。但在城市化加速時期，城市的土地是按宗地、按地塊規(guī)劃成為城市用地的，城市道路也不能一米一米地建，而是整條地建設(shè)。人口進(jìn)城則是以自然人為單位的。所以在快速城市化時期內(nèi)，土地的城市化快于人口的城市化，這是階段性的必然現(xiàn)象。至于房地產(chǎn)化的問題，直觀上看城市本來就是各種建筑物的排列組合。沒有房地產(chǎn)的支撐，城市化豈不成了虛無飄渺的海市蜃樓？所以，我的看法是，房地產(chǎn)業(yè)是擴(kuò)大內(nèi)需與改善民生最重要的節(jié)點(diǎn)。
基于以上的分析，結(jié)論是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型的城市化是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化結(jié)構(gòu)擴(kuò)大內(nèi)需的最大節(jié)點(diǎn)，是推進(jìn)低成本的社會主義現(xiàn)代化的必由之路。什么叫積極呢？就是要提高城市化的自覺，不要以各種似是而非的理由來抑制城市化、反城市化，一有風(fēng)吹草動就拿城市化開刀。什么叫穩(wěn)妥呢？就是要順應(yīng)城市化的客觀規(guī)律，不要急于求成。實(shí)際上，積極和穩(wěn)妥沒有誰是誰非，而是一個合理度的把握。
什么叫新型城市化呢？所謂新型的城市化，一是城鄉(xiāng)居民平等分享城市化成果的城市化。二是政府主導(dǎo)和市場配置資源相結(jié)合的城市化。三是內(nèi)生動力推動和外部力量推動相結(jié)合的城市化。四是節(jié)約資源和環(huán)境友好的城市化。五是集中型的城市化？什么叫集中型的城市化?我做了四個不同層次的內(nèi)涵注釋。①要有一個較高的城市化率。有人說，中國城市化率60%就行了，我認(rèn)為至少80%以上。為什么？中國的人口高峰大概是14.5億到15億，80%的城市化率，農(nóng)村的人口還有3億，相當(dāng)于美國現(xiàn)在的總?cè)丝凇＿@是中國的國情。②大城市占城市總?cè)丝诘妮^高比重。我粗算了一下，中國未來實(shí)現(xiàn)城市化之時，千萬級以上城市人口的超級城市要達(dá)到十幾座，300萬到1000萬人口的特大城市大概有幾十座，100—300萬人口級的將有百八十座，50-100萬人口級的中等城市大概幾百座，50萬人口以下10萬人口以上的小城市大概1400—1500座，還有小城鎮(zhèn)數(shù)千座。這里講的小城鎮(zhèn)，不是建制鎮(zhèn)。中國2萬多座建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)絕大多數(shù)只能具有農(nóng)村集貿(mào)市場的功能，不會成為真正的小城鎮(zhèn)。③若干個都市群的形成與發(fā)展。現(xiàn)在號稱有十一大都市群。這11個都市群人口占全國總?cè)丝诘?0%，GDP占近60%，國土范圍占全國的6%。也就是說，6%的國土面積容納了近60％的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和30%的人口，今后11個都市群的國土面積不會增加，但人口和產(chǎn)業(yè)的比重還會增加。最后一個層次就是緊湊型城市化，是指城市空間緊湊型的布局，用較少的土地容納更多的人口和產(chǎn)業(yè)。六是跨區(qū)域流動與就近進(jìn)城并進(jìn)的城市化。因?yàn)橹袊莻€大國，不少人將跨越幾千公里異地進(jìn)城。據(jù)了解，目前跨區(qū)域流動人口超過7000萬，這是中國的特點(diǎn)。七是多元動力推動的城市化。八是多樣化的城市化。中國是一個大國，各地差異大，城市化是多樣化的，想用一個模式、一個路子去套，是不可能的。
3、地從哪兒來？
土地空間不可移動，唯一的途徑是就地解決。要解決用地問題，一是突破政策約束，二是要協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。
首先要分清土地幾大功能。第一個功能，土地是財富之母，是生活、生產(chǎn)須臾不可離開的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二個功能，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，它是資本，是資產(chǎn)，是要素。第三個功能，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，它是宏觀調(diào)控的重要工具，比如，國家掌握土地審批權(quán)、計劃批準(zhǔn)權(quán)。第四個功能，它是社會再分配的重要杠桿。明確了這幾點(diǎn)，才能解決下面的問題。
第二，城市用地是更集約的用地。滿足合理的城市化用地不會對中國的糧食安全構(gòu)成威脅，同時它是落實(shí)保護(hù)耕地基本國策的重要前提。即使我國的城市化率達(dá)到了80%，城市用地僅僅占國土面積的1.2%—1.3%就夠了，何來影響中國糧食安全？城市化用地增量與農(nóng)村居民點(diǎn)的用地減量存在著后者大于前者的置換關(guān)系，現(xiàn)在沒有置換出來，是因?yàn)檎邷蟆１热缛诉M(jìn)城了，但不能落戶，買房又限購，很多農(nóng)民工老婆孩子還在農(nóng)村，這是城市化政策滯后的結(jié)果。如果達(dá)到80%城市化率，將有4—5億農(nóng)民進(jìn)城，城市人口將增加5—6億（因?yàn)檫@里面還有自然增長的問題）。那么，城市建設(shè)占用的增量耕地上限是多少？5000—6000萬畝。農(nóng)村居民點(diǎn)用地可以置換出來的耕地是多少？1億畝以上。現(xiàn)在要突破土地政策的約束。每年國土部門供地計劃總是完成得不理想，而開發(fā)商總是抱怨供地不足，原因可想而知。如果有開發(fā)商囤積土地成功，那是政府監(jiān)管失控，是政府的責(zé)任。政策上抑制囤地有法可依。破解城市建設(shè)用地中的利益分配問題，調(diào)解征地拆遷中的利益關(guān)系，核心是城市土地升值收益合理的分配。要抓住這個要害。
現(xiàn)在有些觀點(diǎn)似是而非，比如說土地是農(nóng)民的命根子。中央提出，土地收益向農(nóng)民傾斜，也要具體問題具體分析。這里的農(nóng)民是指誰？2億多已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工，他們最希望的是什么？他們最希望政府為他們干什么？作為農(nóng)民，當(dāng)然征地補(bǔ)償越高越好。有些學(xué)者提出提征地補(bǔ)償提高10倍。過去，征地補(bǔ)償是土地前三年平均年收入的30倍，提高10倍是什么概念？是300年的土地收益，由誰買單？結(jié)果必然導(dǎo)致城市化成本的提高。因?yàn)橥恋氐难a(bǔ)償高了，必然是地價上升、房價上升。實(shí)際上，這涉及到社會再分配的問題。城市土地為什么值錢？因?yàn)榇罅康墓才涮自O(shè)施建設(shè)，這是社會投資積淀的結(jié)果。為什么地鐵一修通，房價、地價就漲？那是社會資本投資的結(jié)果。所以，城市土地級差收益歸社會合情合理。現(xiàn)在只有政府能夠代表公共利益方取得土地收益，進(jìn)而反過來為整個社會提供公共服務(wù)。這樣才能加快城市的基礎(chǔ)建設(shè)，提高社會公共服務(wù)的水平。這是一個利益循環(huán)，是社會再分配，而不是簡單地對農(nóng)民的剝奪。
房價和地價的背后是復(fù)雜的社會再分配的關(guān)系。我們的制度設(shè)置是土地批租，70年土地出讓金一次性征收。征收的結(jié)果是政府在短期內(nèi)積累大量的公共資金，用于加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這叫寅吃卯糧，也是卯事寅干，兩者相互對應(yīng)。簡單否定，于事無補(bǔ)。
未來要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但在城鄉(xiāng)的二元戶籍制度、土地制度下，可能很難有真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。方向是什么呢？取消城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，在《憲法》層面上，變二元的城鄉(xiāng)土地制度為一元國有（共有）土地制度。農(nóng)村土地對農(nóng)戶實(shí)行永佃制，只要是農(nóng)戶，就可以有使用權(quán)，但是所有權(quán)是國家的。這樣可以和現(xiàn)行的基本制度安排較多地融合，較少相悖。
對于宏觀土地調(diào)控，我主張要適當(dāng)?shù)馗淖兯悸罚灰徽f城市建設(shè)用地就與糧食安全掛勾。
4、錢從哪兒來？
錢、技術(shù)、人才是生產(chǎn)要素，是可以流動的。錢是資本，要向高回報地區(qū)流動。欠發(fā)達(dá)縣域要打造低商務(wù)成本的軟硬環(huán)境，不要開門招商引資、關(guān)門打狗拔毛。要使資本有利可圖，才能吸引外部資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。
人才也是這樣，人才要向著能夠充分發(fā)揮自己的聰明才智的環(huán)境和區(qū)域流動。發(fā)揮人才作用，關(guān)鍵有兩條：一要使人才無生活后顧之憂。二要給人才以自由思想的空間。沒有這兩條，創(chuàng)新無從談起。因?yàn)閯?chuàng)新是有風(fēng)險的，不可能100%成功，而且成功的概率很小。想一想，中國哪個大師是人才工程打造出來的？
作為縣域來說，我的基本看法是，在城市化問題上要力戒全國一刀切、一個模式。應(yīng)該放手把縣城建設(shè)成中小城市。像鄢陵縣城，現(xiàn)在有20多萬人口，是名副其實(shí)的小城市。怎樣再做得大一點(diǎn)、強(qiáng)一點(diǎn)，這是篇大文章。鄢陵縣的發(fā)展規(guī)劃、城市空間布局，框架已經(jīng)拉開，今后其規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)會進(jìn)一步發(fā)揮。如果鄢陵縣的60多萬人口，有四十多萬人口居住在縣城，這樣的縣域經(jīng)濟(jì)將是另一番情景。
現(xiàn)在河南提出中部崛起，我贊成。因?yàn)橹胁酷绕鸬臅r機(jī)已經(jīng)成熟，條件已經(jīng)具備。接下來是工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展問題。講“四化”協(xié)調(diào)，首先要厘清四化的相互關(guān)系。沒有城市化支撐的工業(yè)化將支付極高的分散化成本。工業(yè)化是城市化的動力，但是工業(yè)化不是唯一的動力，而是多元動力推動。兩者是良性互動關(guān)系。
第二，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但農(nóng)業(yè)不具有物質(zhì)財富的代際積累功能。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要與工業(yè)化水平相適應(yīng)，要依賴工業(yè)化提供物質(zhì)技術(shù)支撐。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備等要靠工業(yè)化來支撐。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要依賴于城市化提供產(chǎn)品市場需求和剩余勞動力就業(yè)空間，城市化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供基本前提。一個社會，大多數(shù)人搞農(nóng)業(yè)，那不叫農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，社會也富裕不了，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率也提不上去。第三，信息化是高技術(shù)裝備的基礎(chǔ)。現(xiàn)代信息技術(shù)裝備工業(yè)是新型工業(yè)化的重要基礎(chǔ)，裝備城市叫城市智能化，裝備農(nóng)業(yè)形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。信息化提高資源配置效應(yīng)，改善勞動條件。
最后，我再談一個觀點(diǎn)：縣級是擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)最適合的行政層級。中國的基本行政建制單元是縣，大部分縣都有幾百年、上千年的歷史，相對穩(wěn)定。相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幅員太小，地級市又太大。縣域具有整合資源的基本幅員，具有調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系的社會組織架構(gòu)。同時，縣級對范圍內(nèi)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信息把握相對充分，便于實(shí)施統(tǒng)一的發(fā)展政策，取得相應(yīng)的效果。中國30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功，重要的原因之一就在于各縣域經(jīng)濟(jì)的競相發(fā)展，在于各縣域經(jīng)濟(jì)的橫向競爭。盡管它有副作用，但其正效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于負(fù)效應(yīng)。現(xiàn)在的主要傾向仍然是橫向競爭不夠。要減少不必要的行政干預(yù)，使2000多個縣域能夠真正把經(jīng)濟(jì)增長潛力發(fā)揮出來。要達(dá)到這一點(diǎn)，就要擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，包括土地使用權(quán)，這應(yīng)是今后行政體制改革重要方向之一。
