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2024年11月24日
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從根本上解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的債務風險問題必須改變過去以土地財政和土地金融為主導的融資模式，這是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的核心問題。
據(jù)相關測算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達30萬億元，根據(jù)2013年預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，地方財政支出總量為11.8927萬億元，地方財政收支差額達到3500億元。在地方政府財力有限的情況下，如此巨額的投資資金從何而來一直是一個大難題。
目前地方融資平臺達1萬個左右，預計2013年中長期平臺債務到期量是2012年的1.65倍，結(jié)合市場配置與投資需求規(guī)模，預計今年全年的城投債凈供給量為1萬億元，累計發(fā)行量將達到1.1萬億元。平臺債務存在相當大的政府隱性擔保，隱性債務比顯性債務更值得警惕。在地方政府融資平臺運作中，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，是目前地方政府最常用的一種融資方法。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金收益是償還債務的主要來源。
而另一方面，財力捉襟見肘，土地財政難以為繼。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴重，地方政府不得不“借地生財”、造成嚴重的“土地財政依賴”。
中央結(jié)算公司數(shù)據(jù)顯示，2012年全年地方政府債發(fā)行2500億元，較上年增加500億元；銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券累計達6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%，增幅較上年同期擴大120個百分點。除發(fā)行債券外，地方政府通過政信合作的方式獲取的資金也增長顯著。
無論是平臺貸、城投債，還是各種形式的政信合作，這些現(xiàn)行融資模式都存在融資主體的設立和運作不規(guī)范，融資平臺缺乏外在約束機制以及還款來源上對土地收入依賴較大等問題。近兩年由于拆遷成本的大幅上升，以及土地出讓收入的減少，地方政府土地相關收入正在持續(xù)下降。中長期看，“國五條”細則的落實將對房地產(chǎn)銷售增長構(gòu)成壓制作用，地方政府土地財政已經(jīng)難以為繼。
因此，必須逐漸改變當前以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式。未來必須強化長期投資計劃及其資本預算約束機制，推動以支出責任對等為目標的分級財稅改革，以及建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式迫在眉睫。
