人口城鎮化滯后于整個城鎮化步伐是我國當前城鎮化中的突出矛盾。按常住人口統計，2012年我國城鎮化率達到52.57%。而按戶籍人口計算，城鎮化率僅為36%左右，兩者相差不少。這也就是說，全國有約2億人進了城，但仍處于半城市化狀態。
農民不能進城，農業就難以實現現代化的規模經營，內需也難以有效釋放。今年兩會上，李克強總理就表示，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。現在大約有2.6億農民工，使他們中有愿望的人逐步融入城市，是一個長期復雜的過程，要有就業支撐，有服務保障。
要實現人口城鎮化大力推進戶籍改革無疑是重要突破口。目前一些城市已啟動戶籍改革，對本地農村居民和外來人口實現有條件的準入，但總體看，我國戶籍改革推進的步伐還不夠快。近十年來，中小城市戶籍制度改革在很多地方悄然進行，但沒有得到太多響應。原因在于，在發達地區的中小城鎮，戶籍改革往往只針對本轄區內、最多是本省內的農村居民，而本地農民如要獲得小城鎮戶籍，往往要放棄農村土地以及二胎生育指標等，農民基本沒有什么積極性。而在欠發達地區，中小城市往往缺乏穩定的就業和較高的收入，公共服務也比較低，大部分農村人口還是寧愿前往發達地區務工，也不愿意落戶。對外來人口最有落戶意愿的大城市，特別是東部一線城市，戶籍改革推進的進度則相對較慢，準入的門檻還比較高。
大城市戶籍改革的根本困難和障礙在于公共資源的配置。戶籍在不少城市意味著在子女教育、養老、醫療等各方面享有一定的特殊優惠。戶籍的放開則意味著資源的稀釋和重新配置。放開戶籍限制，一方面需要城市管理者以更開闊的胸襟，為城市的常住人口提供普遍的、均等化的公共服務；另一方面，也需要國家在制度設計上鼓勵各個城市放開戶籍準入。比如說，在社保方面可以適當地提高統籌層級，國家財政加大對養老、醫療等支出的轉移支付力度，降低地方政府的財政壓力。
在財政壓力下，一些城市對土地城鎮化的熱情要高于對人口城鎮化的熱情，這是因為人口的城鎮化對于城市政府而言更多是“支出”，而土地城鎮化則更多意味著賣地“收入”。對此有專家建議，國家也不妨因勢利導，對每引進一個城市戶籍人口，給予所在城市一定的建設用地指標。應該說，將人口城鎮化與城市建設用地指標的掛鉤的措施，可以激勵各城市逐步放松戶籍管制；同時，根據人口規模進行的用地指標約束也可以防止城市規模的過度擴張和“空城”現象。
推進戶籍改革，讓外來人口能夠落戶、愿意落戶，關鍵是逐步剝離戶口所附著的福利功能。對一些有意愿落戶的農民工，要創造充分的就業機會，并提供住房、養老、醫療等公共服務保障。對不得不失去土地的農民，要提高征地補償的標準。對主動放棄土地的農民，不妨允許他們在一定年限內擁有農村土地的承包權，給他們更穩定的心理預期。只有統籌解決好社保與土地問題，才能讓農民離得開、落得下。
戶籍改革關系城鎮化戰略的成敗，關系社會的公平正義，必須持之以恒、穩步有序地推進。
