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2024年11月24日
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城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和引領(lǐng)中國(guó)邁入發(fā)達(dá)國(guó)家門檻的重要引擎。城鎮(zhèn)化不是單純的城市人口比例增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)產(chǎn)值占比增加和城區(qū)規(guī)模擴(kuò)張，而是大中城市和中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。但現(xiàn)階段協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，大中城市有加速發(fā)展的趨勢(shì)，而小城市和小城鎮(zhèn)卻有萎縮的可能。
新型城鎮(zhèn)化是今年全國(guó)兩會(huì)上代表委員們熱議的話題之一。城鎮(zhèn)化不是單純的土地城鎮(zhèn)化，更重要的是人的城鎮(zhèn)化、市民化。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過(guò)程中，轉(zhuǎn)移人口的培訓(xùn)就業(yè)是關(guān)鍵，均等化的公共服務(wù)是保障。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，需要公共服務(wù)均等化和成本分擔(dān)的制度創(chuàng)新。
一、多重城鎮(zhèn)化趨勢(shì)日益明顯
與傳統(tǒng)意義的城市化不同，城鎮(zhèn)化突出了“鎮(zhèn)”字，意味著在以大中城市為主的城市化進(jìn)程中，需要重新審視城鎮(zhèn)和小城市的作用。
我國(guó)的城鎮(zhèn)化大概經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是改革前的近30年?duì)奚鞘谢瘜?shí)現(xiàn)工業(yè)化的階段；二是從改革初期到上世紀(jì)90年代末“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的階段；三是從上世紀(jì)90年代末到目前的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”階段。但現(xiàn)階段協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，大中城市有加速發(fā)展的趨勢(shì)，而小城市和小城鎮(zhèn)卻有萎縮的可能。
然而，大中城市有限的資源環(huán)境承載能力和高房?jī)r(jià)、高消費(fèi)以及公共服務(wù)的低覆蓋，正不斷抬高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入大中城市的門檻。隨著沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的內(nèi)遷，使得內(nèi)地的中小城鎮(zhèn)發(fā)展有了產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流的吸引力。今后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口異地轉(zhuǎn)移流入大中城市、流入本省中等城市、就近流入城鎮(zhèn)等多重城鎮(zhèn)化趨勢(shì)將越來(lái)越明顯，需要以大中城市為主要載體的異地城鎮(zhèn)化和以小城鎮(zhèn)為載體的本地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。未來(lái)的城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)多層次、多中心、多路徑的特征。
二、城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是穩(wěn)定就業(yè)
城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的市民化，而人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是在城鎮(zhèn)能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，只有穩(wěn)定的就業(yè)和穩(wěn)定的收入，才能支付長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住的生活成本，才會(huì)有享受社會(huì)保障、子女在城鎮(zhèn)上學(xué)、醫(yī)療、保障房和其他均等化公共服務(wù)的可能。而且，在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的就業(yè)，有利于職業(yè)培訓(xùn)，提升人力資本；有利于增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同，增強(qiáng)個(gè)人對(duì)職業(yè)和城市的適應(yīng)性；隨著在城市交往圈子的擴(kuò)大，有利于其拓展社會(huì)資本，從而有利于融入城市，實(shí)現(xiàn)職業(yè)上、生活上、心理上的徹底城市化。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要實(shí)現(xiàn)就業(yè)城鎮(zhèn)化，需要城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐，也需要在職業(yè)技能、職業(yè)認(rèn)同、個(gè)人適應(yīng)、人力資本和社會(huì)資本等方面提升個(gè)人就業(yè)能力。
三、城鎮(zhèn)化成本的分擔(dān)機(jī)制
城鎮(zhèn)化是有成本的，其成本和收益之間差異的大小影響到城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和速度。具體而言，主要包括個(gè)人生活成本、企業(yè)培訓(xùn)成本、義務(wù)教育成本、公共衛(wèi)生成本、社會(huì)保障成本、住房保障成本、城市基礎(chǔ)設(shè)施成本、生態(tài)環(huán)境成本等。
城鎮(zhèn)化的成本不能也不應(yīng)該完全由政府或轉(zhuǎn)移人口個(gè)人或企業(yè)一方獨(dú)自承擔(dān)，要基于中央政府、地方政府、個(gè)人、企業(yè)在人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的收益來(lái)決定各自所承擔(dān)的比例。
城鎮(zhèn)化的提升有助于擴(kuò)大內(nèi)需、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)管理現(xiàn)代化，因此，中央政府和地方政府都將在城鎮(zhèn)化過(guò)程中享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅增長(zhǎng)等正外部性的好處。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出地政府和流入地政府的成本和收益存在差異，如流入地政府雖然能享受人口集聚帶來(lái)的勞動(dòng)力供給紅利，卻要承擔(dān)公共服務(wù)投入、社會(huì)治安、環(huán)境資源惡化等多方面的壓力，因而在一定程度上，需要建立中央政府和流出、流入地政府合理的成本補(bǔ)償機(jī)制。
對(duì)個(gè)人而言，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的收益也非常明顯，個(gè)人及其家庭將可以享受城鎮(zhèn)的公共服務(wù)、更多的就業(yè)選擇和更大的個(gè)人發(fā)展空間，但也可能要支付比農(nóng)村生活更高的生活成本和競(jìng)爭(zhēng)壓力。而對(duì)企業(yè)而言，城鎮(zhèn)化有利于員工的城市融入，增強(qiáng)其就業(yè)的穩(wěn)定性，提高人力資本投資的回報(bào)率，從而增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展動(dòng)力，因而企業(yè)也應(yīng)該是一部分城鎮(zhèn)化成本的承擔(dān)者。
四、基于成本分擔(dān)的差異化公共政策
基于公共服務(wù)的外部性，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府應(yīng)該承擔(dān)大部分公共服務(wù)成本。特別是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的初期階段，政府為轉(zhuǎn)移人口提供的公共服務(wù)，對(duì)城鎮(zhèn)化和市民化的推動(dòng)具有導(dǎo)向性和決定性作用。基于事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，需要考慮中央政府、異地城鎮(zhèn)化流入地政府和本地城鎮(zhèn)化地方政府采用差異化的公共政策。
異地城鎮(zhèn)化主要涉及中央政府、省級(jí)政府、流入地政府和流出地政府。中央政府要加大對(duì)跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)定居意義重大、外部性較強(qiáng)、流入地政府支出壓力較大的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助，可以考慮重點(diǎn)在公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)保障、保障房等方面，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入省份的補(bǔ)助。流入地政府則是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的主要承擔(dān)者，在義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、保障房、市政基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等方面承擔(dān)主要責(zé)任。
本地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，上級(jí)政府在本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過(guò)程中，應(yīng)該加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，設(shè)立省（市）級(jí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基金，主要用于本省（市）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的義務(wù)教育、就業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)保障、保障房等方面。同時(shí)，要考慮城鎮(zhèn)化政策的過(guò)渡性和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與市民化成本分擔(dān)的選擇性，以提高公共政策效能。
作者單位：華南師范大學(xué)
