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2024年11月24日
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在中國發展高層論壇2013年年會上,大多經濟學家認為,舊型的城鎮化造成了很多問題,在這個過程中,土地產權制度是首先要解決的問題,“因為舊型城鎮化整個是由賺取土地差價推動的。”經濟學家、國務院發展研究中心研究員吳敬璉說:“這些年來,從這個差價得到的收入有不同的估計,最低的估計是30萬億元。”(3月25日《瀟湘晨報》)
政府賣地造城拿走農民30萬億元,這一數字以直觀的方式沖擊著人們對過去城鎮化的思考。在舊型的城鎮化推進過程中,大量的農村集體土地所有轉變為國家土地所有,盡管在一方面解決了不斷增加的建設用地需求,但與此同時因征地導致很多農民利益受損——與之相伴的還有屢屢發生的惡性事件。
在新一輪城鎮化推進啟動之時,我們有必要對過去的城鎮化問題進行反思,防止原有的賣地造城運動重新上演。
從舊型城鎮化出現的賣地造城這一問題去反向思考,我們能夠看出,城鎮化進程中的土地問題的核心和難點,都集中在農村土地上。換言之,如果處理不好農村土地問題,難點就會發展成問題。因為農業是國家的根,土地同樣是農民的根。集體土地的征收對于農民而言,根本影響在于失去了最為基本的生產資料,而非簡單的財產權益。
按照憲法來說,中國現有的18億畝耕地、2.48億畝的集體建設用地,還有林地,都屬于農村集體所有,這部分土地都是城鎮化推進過程中政府、農民、商家等各方利益的集中糾葛點。從過去城鎮化的賣地造城運動中農民損失的30萬億元來說,接下來城鎮化的重點,是確保這些土地的利益歸屬正當。
換言之,在18億畝耕地紅線不能動搖的前提下,必須要對農村集體所有土地進行確權。當前的農民集體所有,只是一個虛權,產權不清晰。誰來代表集體,集體的成員是誰,這些問題都沒有清晰的情況下,地方政府經常就替農民做了主。甚至在很多情形下,賣掉了集體土地農民都不知道賣給了誰,賣了多少錢。這也造成,城鎮化進程中,自始至終農民的利益都很難得到保障,農民的參與往往缺位。
所以,土地尤其是農地的確權,對于城鎮化的推進是一個基礎工程,也是前提條件。所謂的土地確權,就是要把集體土地的權益清晰地劃分到每個農民身上,正如有人所說的那樣,土地確權就是讓農民的土地像城里房子一樣,擁有身份。更為重要的是,土地確權關系到數億農民的切身利益。這部分農民,正是下一步城鎮化的對象。
也唯有土地確權,才能使得在城鎮化進程中,作為單個個體的農民,自己的財產權益保護有了最為基本的產權基礎,也因此會讓每一個被城鎮化的農民,都能擁有自己的財產權作為進城的前提,為下一步城鎮化推進過程中的土地流轉和市場配置土地資源打下基礎。
而要推進確權運動,則至少需要從五個方面入手。第一,按照《物權法》的規定,賦予農民土地用益物權的主體地位。所謂用益物權,是指用益物權人對他人所有的不動產或者動產依法享有占有、使用、收益的權利。第二,明確規定建立城鄉統一的土地市場,通過市場配置土地資源,為農民土地使用權的流轉提供法律依據和制度保障。第三、從法律層面落實土地承包關系保持穩定并長久不變,簡化土地承包權流轉程序。第四、完善征地補償相關法律規定。當前,中央已明確提出顯著提高農地征用補償標準。第五,取消農村土地使用權不能抵押的法律限制,將農村土地使用權列為可抵押的財產權。
如果接下來的城鎮化運動,不能汲取此前的教訓和問題,不進行反思,不以土地確權為基礎,一味地通過各種手段強迫農民離開土地,讓農民失去基本的生產資料,失去了基本的生活保障,那么將依舊難逃政府賣地造城、農民“被上樓”的舊型城鎮化“陷阱”。
