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2025年04月08日
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編者按：城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。黨的十八大召開之后，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化被提到新高度。中央經(jīng)濟(jì)工作會議也明確提出，2013年經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)之一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化具體包括哪些內(nèi)涵？推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨哪些難點？政策層面將如何發(fā)力？這些都成為各界關(guān)注的焦點。在即將召開的全國兩會上，新一屆中央政府將全面展示新的治國藍(lán)圖，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必將是其中的重點。
為此，本報今起將陸續(xù)推出“破解新型城鎮(zhèn)化八大難題”系列報道，就新型城鎮(zhèn)化過程中面臨的戶籍制度改革、土地和住房制度改革、就業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、投融資體制改革、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、財稅體制改革等八大領(lǐng)域的突出問題，進(jìn)行集中剖析和解讀。
土地管理制度改革的號角再次吹響，這已經(jīng)成為2013年社會關(guān)注的熱點。環(huán)顧現(xiàn)狀，新一輪土地改革的核心，無疑是打破土地二元結(jié)構(gòu)限制，推進(jìn)農(nóng)村土地的改革。記者近日從國土資源部獨家獲悉，該部由一位副部長牽頭，成立了一個專門的研究小組，正在編制農(nóng)地改革方面的相關(guān)文件，有三大文件正在醞釀中。
此前，國土資源部部長徐紹史在年度工作會上表示，土地管理制度改革方面，具體包括，研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見，部署開展宅基地制度改革試點，總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法。其中，指導(dǎo)意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。而今年“一號文件”提出，要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作，其意在為農(nóng)地改革推進(jìn)鋪路。
另據(jù)記者了解，有關(guān)農(nóng)村土地改革的“底線”問題也在有關(guān)范圍內(nèi)討論，其中“深圳模式”將農(nóng)地國有化之后再流轉(zhuǎn)的做法，已經(jīng)是極大突破。但是，在各個地方政府各顯神通的自下而上的改革中，新的驚喜令人期待。對于占有土地資源的上市公司來說，紅利或許不在資源本身，在于“改革”本身。
思辨改革：誰受益？
一、加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是大勢所趨
面對城鎮(zhèn)化和土地制度變革這一復(fù)雜問題，國內(nèi)諸多官員學(xué)者，包括國土資源部副部長胡存智、燕京華僑大學(xué)校長華生、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁、中國土地學(xué)會副理事長黃小虎等都有自己的深入思考。多位專家學(xué)者甚至認(rèn)為，我國現(xiàn)行的土地制度不改革，未來城鎮(zhèn)化的前景堪憂。
“土地管理部門探討征地制度改革，從上世紀(jì)90年代就開始了，大體上形成了‘縮小征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬安置途徑，完善征地程序’的改革思路。但十幾年過去了，對縮小征地范圍至今達(dá)不成共識。”黃小虎在春節(jié)前向記者表示。造成上述結(jié)果，究其原因，縮小征地范圍意味著地方政府可賣的地減少，影響了土地財政和土地金融，從根本上觸動了利益格局，導(dǎo)致投資部門、用地大戶、地方政府等一起反對。
“可以看出征地制度改革牽出來的是政府經(jīng)營土地制問題，這兩個制度是表里的關(guān)系，表面是征地制度，里子是政府經(jīng)營土地制度。達(dá)不成一致，就產(chǎn)生了一個問題，現(xiàn)在的政府經(jīng)營土地制度或現(xiàn)在的這套征地制度還能不能繼續(xù)下去？”黃小虎認(rèn)為，這樣的發(fā)展方式恐怕難以為繼了。
燕京華僑大學(xué)校長華生則強(qiáng)調(diào)，土地制度改革首先要明確“受益主體是誰”的問題，“我認(rèn)為改革的受益主體應(yīng)該是移居城市的外來人口，包括農(nóng)民工及其家屬，而不是給城中村或城郊的農(nóng)民錦上添花，也不是讓城市精英在城郊的別墅、莊園能夠取得產(chǎn)權(quán)證，更不是開發(fā)商的盛宴。”
對此，國土部副部長胡存智認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的目的是使全體人民的生活都好起來，都能享受城鎮(zhèn)化帶來的繁榮，涉及土地增值收益如何向農(nóng)民傾斜等方方面面的問題，“絕不是靠一個簡單的制度就能解決所有的問題，因此需按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、積極穩(wěn)妥的方式推進(jìn)”。
僅從上述官員學(xué)者的討論，就足見“土改”問題的復(fù)雜性。然而，從現(xiàn)實來看，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是需要大量土地。國土資源部部長徐紹史在年度工作會上表示，土地的管理和改革，就是要保障城鎮(zhèn)化建設(shè)合理用地，加快統(tǒng)一建設(shè)用地市場。
“要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，將城鎮(zhèn)化合理用地需求為工作重點，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為著力點，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。”徐紹史在年度工作會上如是說。他特別強(qiáng)調(diào)，要加快建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。
“這包括推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整利用，不斷完善和嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用布局和結(jié)構(gòu)。大力支持新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特別是都市農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)。”徐紹史說。
而今年中央“一號文件”把發(fā)展農(nóng)民合作社作為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的一項重要措施，農(nóng)民合作組織將獲得更多政策支持。有專家指出，農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體。
值得關(guān)注的是，新的農(nóng)地改革必然也必須涉及更深層次的改革，對此國土資源部不但沒有回避，相反還給出了原則和方向。
徐紹史明確指出，2013年要深化土地管理制度改革，按照“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的原則，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究和探索。
“具體包括，研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見，部署開展宅基地制度改革試點，總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法。”徐紹史說。
另外，記者注意到，徐紹史要求加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，爭取在3年內(nèi)完成，盡快完成確權(quán)登記頒證工作；同時繼續(xù)推動征地制度改革，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序，積極推行行之有效的安置方式，重點解決好被征地農(nóng)民“生活水平有提高，長遠(yuǎn)生計有保障”。
新動向：
二、副部長牽頭編定核心文件 前景待觀
記者從權(quán)威渠道獲悉，城鎮(zhèn)化土地管理制度改革被國土資源部列為今后一段時期的工作重點之后，已經(jīng)由國土部一位副部長牽頭，成立一個專門的土地改革研究小組，編制與農(nóng)地改革有關(guān)的三大文件。
“為了避免干擾，他們獨立在外辦公。”有關(guān)人士說，另外國土資源部土地調(diào)控司也在研究相關(guān)改革方案。
據(jù)悉，就在春節(jié)前，國土資源部調(diào)控司明確表示，“2013年要圍繞城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)，深入探索國土資源差別化支持政策。”與此同時，“將加大調(diào)查研究深度和成果轉(zhuǎn)化力度，推進(jìn)重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得新突破。”
包括“將研究起草國土資源管理改革指導(dǎo)意見，明確當(dāng)前和今后一個時期國土資源重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的目標(biāo)、指導(dǎo)思想、原則、重點任務(wù)和程序規(guī)范。”
“城鎮(zhèn)化的核心問題有兩個，一是因為城鎮(zhèn)化，城市建設(shè)用地要增加，但我國耕地面積要保障，所以一定要把城市建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。” 中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長朱中一說。
“其二是因為農(nóng)民要進(jìn)城，他們的宅基地就騰出來了，只有允許宅基地及房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民在城市購買和租賃房屋的能力，才能讓農(nóng)民真正變?yōu)槭忻瘛＾r(nóng)民工進(jìn)城要變成市民，自然離不開土地問題，深化土地管理制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口。”朱中一說。
“農(nóng)地改革的方向應(yīng)該是‘同地同權(quán)同利’，但這么多年進(jìn)展緩慢，可見阻力重重。”著名土地專家鄒曉云認(rèn)為，對于農(nóng)村土地改革的期望不要過于樂觀，“畢竟改革阻力相當(dāng)大，問題也比較復(fù)雜，不可能步子邁得過大”。
中國土地勘測規(guī)劃院院長鄭凌志也認(rèn)為，改革進(jìn)行到這個階段，已經(jīng)觸及一些地方政府的既得利益，如縮小征地范圍會給城市建設(shè)帶來更高的成本，時間也更長，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會減少地方的土地出讓收入。自下而上的改革在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的制度變遷已經(jīng)陷入改不動的艱難困境，根本無法破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾。因此，針對改革面臨的瓶頸，急需在明確目標(biāo)的前提下加速推進(jìn)，超越既得利益。
路徑選擇：
三、頂層設(shè)計與地方試點相結(jié)合 集體建設(shè)用地入市是突破口
對于改革路徑的選擇，各方專家已經(jīng)給出答案，即，“自上而下”與“自下而上”雙向驅(qū)動。
“政府制定土地改革政策時應(yīng)該充分吸取底層變革的力量，不能完全靠頂層設(shè)計，因為地方圍繞這個難題，已經(jīng)做了很多嘗試，應(yīng)該吸取其經(jīng)驗。”周其仁說。
社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英也持相同觀點，他認(rèn)為，土地制度改革應(yīng)允許地方先走一步。
“改革的出路，只能是尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民集體在遵守國家土地利用規(guī)劃的前提下，對土地實行自主開發(fā)或自主招商，形成建設(shè)用地市場，讓農(nóng)民在國家調(diào)節(jié)、市場定價的機(jī)制下，分享城市化利益。”黨國英說。
另一方面，征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等，單靠地方政府推動是不能完成的，需要中央進(jìn)行頂層的系統(tǒng)設(shè)計。縮小征地范圍、允許集體建設(shè)用地直接入市，讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等，涉及土地收益分配格局的調(diào)整。只是單純地推進(jìn)單項制度改革，如征地制度改革，難以落實，阻力很大。需要協(xié)調(diào)推進(jìn)土地管理制度改革，優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度政策體系。因此，未來的土地政策應(yīng)加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計，同時，應(yīng)將從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。
“改革既要做好頂層設(shè)計，又要允許摸著石頭過河。頂層設(shè)計包括土地管理法怎么修改，農(nóng)村集體建設(shè)用地條例怎么制定，但是考慮地方差異性，不可能那么具體，所以允許地方探索經(jīng)驗，等成熟后再制定為法。”朱中一建議，征地制度改革要從立法層面解決，先修改法并制定有關(guān)條例；宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可以探索試點，地方有一批試點城市；城市存量土地盤活各地已在探索。不過他認(rèn)為，法的修改有相當(dāng)難度。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平也認(rèn)為，應(yīng)該先試點，再定制度，改革能否實現(xiàn)，要從法律上做出調(diào)整。農(nóng)村集體建設(shè)土地如果全面市場化要先修改憲法，還要修改土地管理法，明確征收權(quán)利的界定、使用權(quán)等。“目前整體制度框架不具備，今年全面推開不現(xiàn)實。”他說。
記者注意到，近年來國土部部署了一批土地改革試點，進(jìn)行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國產(chǎn)生了較大的影響。成都的農(nóng)村集體土地還權(quán)賦能，經(jīng)營性集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；廣東“三舊改造”等低效用地“二次”開發(fā)及節(jié)約集約用地試點。這些試點成效顯著，根本經(jīng)驗是承認(rèn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)。
“下一步改革需要重點突破的，是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。”黃小虎說，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場是征地制度改革題中應(yīng)有之義，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，農(nóng)民就可以憑借土地財產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，增加財產(chǎn)性收入。而且只要符合規(guī)劃，允許集體建設(shè)用地開發(fā)商品房，可以增加土地供應(yīng)，可以打破開發(fā)商的自然壟斷，對解決城市老百姓住房問題，也有好處。
“給予農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地平等地位，推動農(nóng)地‘入市’是改革關(guān)鍵。”農(nóng)村問題專家、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映說，提高集體土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是大勢所趨，但也要根據(jù)不同地方不同情況區(qū)別對待。
“如果一下子‘一刀切’地將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都提高，征地成本不合理地大幅度上漲，也不利于城鎮(zhèn)化推進(jìn)。”王小映說。
“宅基地在大中城市結(jié)合部已經(jīng)進(jìn)入市場，北京近千萬外來務(wù)工人員的居住問題，主要靠農(nóng)民出租房解決。”黃小虎說。對于宅基地制度改革，他建議，宅基地買賣不要限制買賣者的身份，合法宅基地應(yīng)先辦理登記，發(fā)生交易要辦變更登記，同時對購買人開征財產(chǎn)稅。農(nóng)民自用部分可以免征，超出規(guī)定面積的則不能免除。合規(guī)登記和納稅的，受法律保護(hù)，將來即使拆遷也可以得到補(bǔ)償。“這樣對存量土地征稅，不僅對宅基地，包括經(jīng)營性用地也要交財產(chǎn)稅，可在一定程度上解決錢從哪里來的問題。”黃小虎說。
黃小虎同時指出，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，對政府經(jīng)營土地制度構(gòu)成沖擊，依靠增量土地的土地財政和土地金融沒有了，城市建設(shè)怎么發(fā)展？建設(shè)資金怎么解決？這些問題接踵而至。其實，一些地方的改革探索已經(jīng)回答了這個問題。廣東的“三舊”改造，事實上允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，調(diào)動了農(nóng)民和其他投資主體的積極性，人和地的問題解決了，錢的問題也解決了。政府職能也根本轉(zhuǎn)變，主要是規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)。他還指出，集體建設(shè)用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農(nóng)民會有沖動把農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地，給耕地保護(hù)帶來新情況。
（記者 于祥明 編輯 龔維松）
