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2024年11月24日
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改革已成為時代的主題詞，也是未來十年的主旋律。駛入深水區的各類改革面臨哪些制度藩籬，能否有所突破？本報以改革開放前沿陣地深圳為案例，管窺如火如荼的區域金融改革和摸索中前行的土地改革。我們看到，改革的頂層設計雖有所推進但仍待加強，政府與市場的邊界有待進一步清晰，相關區域改革方案要想“夢想照進現實”尚面臨法制、監管等諸多難題。
被視為全面改革再次啟動邏輯起點的土地制度改革在多地摸索中前行。
1月18日，深圳市政府宣布將原農村集體經濟組織繼受單位可用的產業發展用地納入全市統一的土地市場，意味著中國的二元土地制度改革邁出了關鍵一步。不過，中國證券報記者實地調查發現，一些專家、不少當地人對該項政策的解讀并不是這般“高調”、“積極”。由于利益關系錯綜復雜，深圳土地管理制度改革的推進依然阻力重重。
土地改革已經成為城鎮化向前推進的重要抓手，但如何保障農民的權益，如何引入市場化原則，如何平衡推進城鎮化、政府財政收入以及農民利益之間的關系以完善利益分成機制，依然是擺在各級地方政府面前的一道難題。
□本報記者 張昊
新政有突破無驚喜
剛剛出臺的深圳土地新政，允許原農村集體土地申請直接入市，這一引發廣泛關注的新聞并沒有令當事人——深圳關外的農民感到興奮。事實上，不少深圳關外區域農民心中對這項政策心存疑慮。
深圳龍華新區觀瀾鎮，距離深圳市中心不到20公里，但這里的景象與深圳市中心區迥然不同。走進位于鎮中心大水坑村的商業街，大排檔、休閑中心、理發店鱗次櫛比，頗具深圳關外氣息。這里的居民20多年前就自主尋求土地變現的途徑。
觀瀾富士康就位于大水坑村，十幾萬工人為這里帶來了商機，也為這里的集體土地帶來了變現空間。在緊鄰富士康廠區的地方，雜亂無序地分布著各式建筑，這些建筑之間幾乎密不透風，招租、招商的廣告隨處可見。
“這是村民為富士康建的員工宿舍。”一個當地人介紹，在富士康發展最快的幾年，廠區的宿舍根本滿足不了工人的住宿需求，于是當地人就在靠近富士康廠區的地方修建宿舍，向工人們出租。隨著富士康在內陸省份陸續開設新廠，觀瀾富士康不再擴大規模，廠區周邊的宿舍就空置下來。
“觀瀾富士康周邊的農民房目前大量空置，由于戶型普遍較小，配套也不夠完善，這些房子很難出租，但土地已經被擠占，進行改造的阻力也很大。”深圳盛泰源房地產經紀公司總經理凌星對中國證券報記者表示。凌星在觀瀾從事工業廠房中介行業多年。他說，雖然深圳市政府出臺了土地交易新規，部分原村集體土地直接入市招拍掛，但像大水坑這樣已被農民自建樓宇擠占的地方很難進行二次開發。
“按照現在的趨勢發展下去，這些廠房可能很快就要變成小產權房了。”在觀瀾的丹坑村潤塘工業園，凌星指著一片低矮的廠房說。凌星所說的廠房建于上世紀末，目前在觀瀾屬于租金較低的廠房，每月每平方米的租金在10元左右。
隨著深圳產業升級提速、人口紅利逐漸消失，深圳關外的大量廠房已經空置。深圳市聯眾物業管理公司經理唐紅偉估計，目前僅觀瀾、公明一代空置的廠房就有250萬平方米，對應的占地面積接近100萬平方米。而深圳關外廠房“升級”的主要模式是拆掉廠房后建成小產權房。
剛剛出臺的《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間(試行)》文件顯示，原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地放開入市，有兩種收益分配方式供選擇，第一種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織繼受單位；第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位，并可持有不超過20%的物業用于產業配套。
“農民對于剛剛出臺的政策并不感興趣，很多人還不知道這一政策。政府拿走的比例過高，新政的可行性空間不大。”參與過多個深圳關外舊改項目的深圳東日工業地產總經理鮮玉春對中國證券報記者表示。
小產權房痼疾待除
“在深圳，農民關心的并不是他們的土地能否直接入市，而是推進土地改革將對他們的利益產生什么樣的影響。”鮮玉春介紹，目前深圳的原農村集體經濟組織繼受單位(村民股份公司)利用土地的方式主要有兩種，一種是將土地違規出讓給開發商，一種是建設廠房或商業樓宇收取房租，而后者占據了較大的比例。深圳近年來的城市發展極大地提升了土地的價值，目前村民股份公司每年給村民家庭的分紅可高達數十萬元。
但是，村集體出讓土地的行為長期游離于法律之外，土地賤賣、侵害農民利益的事情時有發生。中國證券報記者獲得的一份“土地交易合同”顯示，2002年觀瀾鎮某村集體以每平方米65元的價格將9000余平方米土地50年的使用權賣給某玩具公司，隨著深圳關外土地價值不斷上漲，該地塊又被轉賣多次。一名深圳地產人士表示，目前深圳關外已被私下交易的灰色土地占四成左右。正是在這些非法出讓的土地上，滋生了占深圳住房總數一半的小產權房。
盡管深圳每次出臺新的土地政策之時都會強調與小產權房轉正無關，但深圳的小產權房都會借機提價。2012年3月，國土資源部表示將試點清理小產權房，深圳小產權房應聲而跌。然而，2012年5月深圳土地管理制度改革總體方案出臺、8月深圳市表示將啟動原農村集體土地確權工作、今年1月又表示原農村集體產業用地可申請直接入市，三項政策出臺后，深圳關外小產權房的價格上漲了近兩成。
中國土地勘測規劃院副總工程師、中國土地估價師協會副會長鄒曉云表示，深圳與其他城市最大的不同是，深圳的土地國有化已經通過行政手段在“理論上”完成，因此不存在集體土地轉變性質變成國有土地的問題，這為深圳土改提供了路徑。“但在深圳土地國有化的過程中，并沒有確認農民對土地的權利。如今又采取如此高比例的土地出讓金分成，這樣的政策讓農民難以接受是情理之中。”
“按照這樣的規定，農民的土地以工業用地的形式進行拍賣，之后與政府分成，農民獲得的收益將小于將土地‘賣給’開發商開發小產權房的收益。村民們缺少將這些土地推向市場的動力。”一位不愿具名的深圳房地產人士對中國證券報記者表示。
但也有專家認為，一些集體土地的市場價值本身不高，引入分成比例實際上是引入了市場化手段，有利于給農民提供話語權，保護他們的利益。
深圳土改如果推進太快，諸如小產權房漲價這樣的現象難免越來越多，如果推進過慢，大量處于灰色地帶的原農村集體土地將繼續被低效利用，未來改造將難上加難，穩步推進是深圳土地管理部門的唯一選項。
如何確保農民權益
自從2004年國務院允許“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”以來，包括深圳在內的多個地區都開始嘗試土地管理的新模式。然而，從目前各地區采取的土改模式來看，平衡推進城鎮化、政府財政收入以及農民利益之間的關系并不是一件容易的事。
業內人士認為，不少地區的土改模式存在行政指令過強、農民保障力度不足的問題。已有媒體報道一些地方的農民被強制騰出宅基地、農民認為補償過低的現象。如何保障農民的利益是城鎮化順利推進的必要前提。
鄒曉云認為，現有的土地改革經驗是以行政力量推動為主，地方政府在騰挪土地資源之時并沒有充分保障農民的權益。未來推動土地改革的關鍵是對農民的權益進行確認，隨后引入市場化因素。只有權益保障和市場化同時具備，土地改革才能順利推進。但是目前地方政府“除了不愿放棄土地出讓收入，還不愿放棄對土地的控制權”。他認為，政府從集體土地的出讓中分成，需要一種區別于土地出讓金的新模式，深圳采取的國土基金就是這樣一種新的分成模式。但是新的分成模式有待進一步探索。
中國社會科學院金融研究所房地產金融研究中心主任汪利娜認為，土地改革要得到實質推動，就需要將農民的部分土地權利進行確認。“國家土地所有權的各項權能是可以也應該在為了滿足特定社會需求時，與所有權適當分離，這在適當的制度保護下一般不會影響國家所有權的地位，甚至是充分行使所有權最合理、最有效選擇。”
汪利娜表示，土地所有制規范的土地產權主要包括三方面內容，一是土地的使用權，即在法律規范下自由使用土地資源的權利；二是土地的收益權，即在法律的規范下收享土地資源所生利益的權利；三是土地的讓渡權，即在法律規范下出售、轉讓土地資源的權利。很顯然，目前還沒有哪一種土地流轉模式能夠確認農民的上述三項權利。
無疑，在推進城鎮化的過程中，土地制度改革已經成為一項迫切需要解決的課題，而目前出臺的土地改革政策距離妥善解決這一問題還有較大的差距。探索將持續，但突破尚需時日。
