時(shí)間：2013-01-31 11:50:35
來(lái)源：和訊網(wǎng) 作者：鄧聿文
深圳市政府最近宣布，獲國(guó)土部特批，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)流通。此舉可說(shuō)是我國(guó)農(nóng)村集體土地走向市場(chǎng)化的初步制度突破。
國(guó)土部允許深圳放開(kāi)對(duì)農(nóng)村土地直接入市的限制，自有深圳的特殊情況。作為我國(guó)城市化率非常高的城市，深圳現(xiàn)有的建設(shè)用地只有917.77平方公里，原農(nóng)村集體用地就有390平方公里，占比高達(dá)42%。正如深圳常務(wù)副市長(zhǎng)呂瑞峰所說(shuō)，“如果沒(méi)有土地改革創(chuàng)新，到2020年深圳可提供新增建設(shè)用地僅59平方公里，無(wú)地可用的尷尬將嚴(yán)重制約深圳未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”
但是，從全國(guó)而言，農(nóng)村集體土地在深圳放開(kāi)入市，又具有一定必然性，是遲早要走的路子。這個(gè)必然性體現(xiàn)在，隨著城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的改革、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值越來(lái)越顯現(xiàn)，交易活動(dòng)越來(lái)越頻繁，這就形成了集體土地入市的客觀趨勢(shì)。盡管目前的征地制度還不允許農(nóng)村集體土地公開(kāi)交易，這在一定程度上阻礙了此種趨勢(shì)，但它并不意味著集體土地交易的“市場(chǎng)”就不存在，只不過(guò)變成了村鎮(zhèn)干部的私下交易和暗箱操作而已。例如，在廣東、江浙等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地非法入市流轉(zhuǎn)，已成為一個(gè)公開(kāi)的秘密，而且在數(shù)量和規(guī)模上呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。
然而，土地隱市交易，隱患重重：一方面，由于沒(méi)有規(guī)范管理，容易發(fā)生糾紛，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到法律的有效保護(hù)；另一方面，隱市交易擾亂了正常的土地市場(chǎng)秩序，容易出現(xiàn)低價(jià)流轉(zhuǎn)和挪用、占用、貪污流轉(zhuǎn)收入等腐敗行為。后者的原因除了交易的不公開(kāi)和不透明外，主要在于，法律對(duì)集體的界定不嚴(yán)。
從法律來(lái)看，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體無(wú)疑是農(nóng)民集體，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織。但法律的規(guī)定并不嚴(yán)謹(jǐn)，何為集體？法律沒(méi)有界定；何為集體所有？法律只規(guī)定由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。這種定性上的空白與權(quán)利行使上的簡(jiǎn)單粗糙就導(dǎo)致在實(shí)踐中，土地名義上由農(nóng)民集體所有，實(shí)際上為集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)所有，甚至是由其中的個(gè)別人所有，農(nóng)民不能從法律上看到自己與土地的關(guān)系。而集體經(jīng)濟(jì)組織或村鎮(zhèn)干部，或出于私利，或由于毫無(wú)土地由農(nóng)民集體所有的觀念，隨意撕毀承包合同，干涉農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，甚至私自賣(mài)地的現(xiàn)象很普遍。由此引發(fā)的群體事件非常多。廣東烏坎就是其中有名的一起，烏坎事件說(shuō)白了，就是在土地不能公開(kāi)流轉(zhuǎn)的情況下，隱形土地交易的增值收益被當(dāng)?shù)卮甯刹空加校虼耍举|(zhì)上是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的市場(chǎng)化問(wèn)題。
而對(duì)于城市管理者來(lái)說(shuō)，隨著城市化進(jìn)程不斷加快，為滿足發(fā)展用地需要進(jìn)行征地的難度加大，失地農(nóng)民不斷增多，引起的社會(huì)問(wèn)題相應(yīng)增多，農(nóng)民對(duì)土地的期望值加大，對(duì)征地后的生活出路很是擔(dān)憂，對(duì)征地不斷提出更高的要求。因此，如果切實(shí)為了保護(hù)農(nóng)民利益，與其無(wú)效防堵，不如有效疏導(dǎo)，改革農(nóng)村征地制度，使隱形的市場(chǎng)走向公開(kāi)化，通過(guò)規(guī)范流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)價(jià)值，進(jìn)而形成農(nóng)村土地交易的市場(chǎng)化。
可見(jiàn)，放開(kāi)農(nóng)地直接入市，等于賦予了農(nóng)民實(shí)質(zhì)性的土地產(chǎn)權(quán)，并由此重構(gòu)農(nóng)民和政府的關(guān)系。在現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，實(shí)際上農(nóng)村集體土地如何流轉(zhuǎn)基本是由地方政府說(shuō)了算，農(nóng)民也就無(wú)法獲得土地出讓后的大部分增值收益。允許農(nóng)地直接入市，雖然農(nóng)民還無(wú)法擁有法律意義上的土地所有權(quán)，但農(nóng)民事實(shí)上已獲得了土地產(chǎn)權(quán)——因?yàn)閷?duì)產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)，最重要的就是其處置權(quán)。農(nóng)民能夠合法地以市場(chǎng)主體的身份直接參與交易談判，以自己的意愿出讓集體建設(shè)用地，并獲得土地的增值收益，表明農(nóng)民有對(duì)土地的處置權(quán)，實(shí)際也就成了土地的真正主人，以后政府或者開(kāi)發(fā)商征地就得跟農(nóng)民來(lái)談判。由于每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者，這樣不僅維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，減少因征地而帶來(lái)的社會(huì)矛盾，也使得土地價(jià)格能夠正常反映市場(chǎng)供求狀況，為政府制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供參照系，進(jìn)而促使城市化、工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。對(duì)目前受制于土地供應(yīng)的房地產(chǎn)來(lái)說(shuō)，由于農(nóng)地入市帶來(lái)的土地供應(yīng)量的增多，會(huì)拉低整個(gè)市場(chǎng)的出讓價(jià)格，進(jìn)而帶動(dòng)房?jī)r(jià)的下降，也是一個(gè)利好。
因此，深圳放開(kāi)農(nóng)地入市，其意義重大。當(dāng)然，在解除對(duì)農(nóng)地入市的限制后，如何使土地交易的收益最大化，這是接下來(lái)需要摸索的問(wèn)題。深圳打算用兩種收益分配方式供農(nóng)民選擇，一是所得收益50%納入市國(guó)土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位；二是所得收益70%納入市國(guó)土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，并可持有不超過(guò)20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。這實(shí)際上對(duì)農(nóng)民還是有限制，應(yīng)該讓農(nóng)民自己去選擇和談判交易方式。但不管怎樣，農(nóng)地入市這最重要的一步已經(jīng)邁出了。
