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2024年11月24日
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確權(quán)的煩惱
確權(quán)是土地改革工作的基礎(chǔ)，只有經(jīng)過確權(quán)后，農(nóng)民手上的土地才能順利流轉(zhuǎn)。然而，各地在確權(quán)頒證過程中出現(xiàn)了不少問題。
所謂確權(quán)頒證，就是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林區(qū)等，確權(quán)登記并為農(nóng)民頒發(fā)相應的證書。
2012年，中央一號文件要求，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年10月底，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率達到86%。
早在上世紀80年代末，國土資源部門就開始了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。到上世紀90年代初，國家減輕農(nóng)民負擔取消了登記收費，這項工作因失去經(jīng)費來源而停滯下來。2001—2008年，國土資源部門重啟這項工作。
確權(quán)工作在全國全面展開后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，沒有被確權(quán)的人跳出來要求分紅，矛盾產(chǎn)生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？確權(quán)標準就顯得非常重要。佛山市南海區(qū)就是例證。
近年來，在佛山市南海區(qū)，農(nóng)民通過土地股權(quán)分紅，獲得幾十萬、幾百萬的收入已不是什么新鮮事。據(jù)了解，南海區(qū)集體土地可分紅的資金達到幾十億元。面對分紅這塊“大蛋糕”，誰有資格獲得分紅，成了農(nóng)村股份分紅糾紛的焦點。因分紅引起的沖突日益激烈。
目前，涉及股權(quán)糾紛的群體五花八門，其中有“外嫁女”(也叫出嫁女，原來嫁出去了，現(xiàn)在要回來分紅)及其子女，有對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的老兵、農(nóng)村中自理糧和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、知青及其子女、高等院校畢業(yè)生、違反計劃生育政策人員等。股權(quán)糾紛的案例，在南海區(qū)人民法院公開的信息里很容易找到。
對于“外嫁女”問題，南海區(qū)委區(qū)政府2008年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村“兩確權(quán)”，落實農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見》。自此，“外嫁女”問題稍有緩解，但股權(quán)糾紛問題并沒有因此結(jié)束。南海區(qū)人民法院反映，類型復雜的股權(quán)分配案件在不斷涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年9月，南海區(qū)人民法院就已受理該類案件13件。
專家認為，之所以出現(xiàn)股權(quán)紛爭，是因為南海土地入股的嘗試較早，而當時沒有進行確權(quán)頒證工作，沒有規(guī)定“外嫁女”等群體是否享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)等權(quán)利，才導致今天股權(quán)分配中出現(xiàn)的問題。
除此之外，還有被規(guī)劃沒有確權(quán)的擱置現(xiàn)象。
成都市郫縣郫筒鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)接合部。據(jù)郫筒鎮(zhèn)鵑城村村務監(jiān)督組組長王清泉介紹，4年前的夏天，郫筒鎮(zhèn)部分土地被規(guī)劃進了成都北部新區(qū)。2009年末，當?shù)剞r(nóng)民變成了城鎮(zhèn)居民，但是4年多過去了，包括鵑城村在內(nèi)的22個村子依然沒有被開發(fā)。
成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作在2003年就已經(jīng)開始，土地確權(quán)頒證工作也在2008年1月啟動，現(xiàn)在確權(quán)工作已經(jīng)基本完成。
鵑城村的農(nóng)民看著別的村子的土地都確權(quán)頒證，拿到了耕地保護基金，享受到了各項惠農(nóng)政策，可自己卻什么都拿不到。郫筒鎮(zhèn)很多村民不滿，便向郫筒鎮(zhèn)、郫縣政府反映情況，得到的答復都是郫筒鎮(zhèn)面臨拆遷。如今，拆遷基本上沒有開始，安置房也沒有開工建設(shè)。
鵑城村村主任唐少昌告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，一開始給村民解釋安撫還管用，但是現(xiàn)在，村民想要實實在在的收益。
王清泉說，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權(quán)頒證。
監(jiān)管缺位
土地流轉(zhuǎn)是土地改革工作的核心，但因為制度缺位缺乏監(jiān)督，一些地方的政策開始被扭曲，甚至滋生了腐敗。
在重慶，地票在交易所交易意味著土地成功流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后，每畝地的交易價格至少要扣除幾萬元的政策實施成本。剩余部分的地票交易收入，集體拿15%，農(nóng)民拿其中的85%。
以重慶江津區(qū)為例，如果每畝地的地票指標以起拍價19.5萬元的價格拍出的話，減去3.66萬元的政策實施成本(復耕工程成本為1.2萬元/畝；復耕管理成本為1.1萬元/畝；復耕融資成本1.36萬元/畝)，集體收入為2.4萬元，農(nóng)民實際收入約為13.5萬元。
每畝地的政策實施成本為何這么高？復耕工程成本能有1.2萬元/畝？有些人提出了質(zhì)疑。對此，地方政府的回答是：“上面拿下來的數(shù)據(jù)?！?br /> 重慶某區(qū)國土所長向《中國經(jīng)濟周刊》透露：“一般來說，復耕工程成本在8000~9000元/畝，絕對不會超過1萬元?！眱H復耕工程成本這一項，一畝地就可以節(jié)余3000~4000元。
結(jié)余的錢去了哪里？據(jù)了解，一般轉(zhuǎn)化成了街鎮(zhèn)的追加“工作經(jīng)費”。加上本身預算中每畝4000元的工作經(jīng)費，在街鎮(zhèn)一級，每畝的“工作經(jīng)費”最少有7000~8000元。而工作經(jīng)費的很大一部分演變成了工作獎勵，用以獎勵當?shù)赝瓿扇蝿盏膰凉ぷ魅藛T。
重慶市國土局給每個區(qū)縣都有目標任務，這個目標任務是與績效掛鉤的。一位不愿具名的基層國土工作人員對《中國經(jīng)濟周刊》說：“雖然是任務，但有獎金刺激，你說這個工作我該怎么做？”他認為，在沒有監(jiān)督的情況下，基層的工作人員為了完成任務拿到獎金，難免采取一些非常規(guī)的手段。
除此之外，在土地流轉(zhuǎn)中，集體資金缺乏有效監(jiān)管，滋生出了腐敗現(xiàn)象。佛山市南海區(qū)因為缺乏有效監(jiān)督機制，有的村干部以權(quán)謀私，損害了村民的利益，黎某案就是一例。
黎某是夏西村原村委會主任、經(jīng)聯(lián)社社長。2009年，黎某被指侵吞出賣集體資產(chǎn)、任人唯親，在國際橡塑城土地承租合同中暗箱操作，違規(guī)發(fā)放借貸，違規(guī)抵押，損害了夏西村村民的利益。據(jù)當?shù)厝私榻B，2012年3月底，“黎某被雙規(guī)”。
據(jù)南海區(qū)某位官員介紹，夏西村這樣的問題，在南海乃至佛山都并非個案。因為在成立農(nóng)村股份合作制企業(yè)之初，董事長多數(shù)是由村“行政”一把手兼任，甚至有的監(jiān)事會、董事會成員普遍由村黨政干部兼任，政企不分，行政干預經(jīng)濟問題比較突出，對一把手缺乏有效的監(jiān)督。
“所有的權(quán)力都集中在一個人身上。如果他的思想比較好，他能夠自我約束好，他就是能人，村里的功臣。如果他對自己約束不好，那他就是這個村的罪人，這種情況在這里屢見不鮮。”南海區(qū)政府的一位官員告訴《中國經(jīng)濟周刊》。
為了對身兼數(shù)職的“能人”進行監(jiān)督，保護村民的權(quán)益，從2011年年初開始，南海區(qū)啟動了“政經(jīng)分離”的農(nóng)村綜合體制改革，并搭建了農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺和農(nóng)村財務網(wǎng)上監(jiān)控平臺。目前，體制改革后的監(jiān)督效果正在接受時間的檢驗。
浙江大學公共管理學院教授楊遴杰向《中國經(jīng)濟周刊》表示，南海農(nóng)村實行股份制，實際上是對土地進行“產(chǎn)權(quán)集中”，產(chǎn)權(quán)集中之后，就必須防止代理人道德風險的問題。
農(nóng)民持續(xù)受益難
配套工作是土地改革的保障，也是農(nóng)民持續(xù)受益的保障。土地流轉(zhuǎn)后，分紅和補償減少，農(nóng)民很難接受。如果缺乏配套工作，農(nóng)民的基本生活可能失去保障。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后集體經(jīng)濟如何保值增值，不斷增加農(nóng)民收入就成為農(nóng)村經(jīng)營者不得不面對的挑戰(zhàn)。
近幾年，南海區(qū)夏西村很多村民就對自己分紅收入的減少一直耿耿于懷。
一位伍姓村民告訴《中國經(jīng)濟周刊》，在幾年前，他的分紅收入還是7000多元。此后，收入一直在減少，去年他的分紅收入幾乎是在7000多元的基礎(chǔ)上“攔腰砍斷”。他覺得目前的夏西居委會的干部“沒能力”，就此，他還去夏西居委會質(zhì)問和指責過當時的村干部和經(jīng)聯(lián)社成員。
上世紀90年代，經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟社就已成立。如今，農(nóng)村股份合作制發(fā)展了20年，南海集體經(jīng)濟仍然沒有走出20年前的發(fā)展模式，即通過農(nóng)業(yè)土地出租、集體建設(shè)用地出租和物業(yè)出租收取租金的“三出租”模式。
在股份合作制的框架下，村民最忌諱的，就是分紅的減少。原南海市委政策研究室曾撰文指出：“股東關(guān)心的不是集體資產(chǎn)運營得好與壞，而是關(guān)心分紅的多少，誰分得多，就投誰的票。如今，農(nóng)村集體資產(chǎn)難以保值增值，給農(nóng)村基層干部造成相當大的壓力?！?br /> 剛剛被選為夏西村經(jīng)聯(lián)社社長的陳志輝向記者坦言，現(xiàn)在壓力很大。
南海區(qū)委政策研究室此前撰文指出，農(nóng)村股份合作制應該“堅持投資主體多元化，不斷改變資本的有機構(gòu)成，提高產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成層次”。
只求穩(wěn)定而不提高農(nóng)村股份合作經(jīng)濟的發(fā)展模式，農(nóng)民分紅很難保值或提高。但在成都市三圣街道，農(nóng)民在將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)后，如何提高補償金額又面臨另外一種困境。
從2003年開始，三圣街道紅砂社區(qū)的土地就開始流轉(zhuǎn)，到了2007年，全社區(qū)共1800多畝已全部流轉(zhuǎn)給花木企業(yè)。在當時流轉(zhuǎn)合同上以農(nóng)民失地不失利的原則為農(nóng)民進行補償，每畝地或補償1000斤大米，或補償1000元錢。合同簽至2027年，其間補償數(shù)額每5年遞增10%。
協(xié)議簽訂當初，大米的價格每斤為0.8~1元錢。但是現(xiàn)在，物價漲了，大米最便宜也要2元多。按照協(xié)議的價格，現(xiàn)在只能每畝地補償1800元。協(xié)議已經(jīng)簽好了，補償太少怎么辦？社區(qū)黨委書記朱大順說，老百姓不愿意，我們只能去跟企業(yè)做工作，重新談補償標準。
朱大順回憶，2004年的時候，大米漲價，村集體在和企業(yè)反復磋商之后，每畝地調(diào)整到了1500元，最近又調(diào)整到了2100元，隨著物價的起伏，朱大順認為，雖然協(xié)商比較困難，但這些工作將持續(xù)下去。
在天津，農(nóng)民宅基地換房后，同樣面臨收益如何提高的問題。
多位村民向《中國經(jīng)濟周刊》表示，搬到城里之后，很多村民都失業(yè)了，沒有穩(wěn)定的工作，他們只能打短工，或待在家里。
葛沽鎮(zhèn)農(nóng)民人均耕地約為0.8畝，按照50000元一畝的土地補償款計算，每人可獲得耕地補償約40000元，再加上每人大約27800元的社會保險，每人總共獲得補償67800元。
開始，他們覺得這些錢不算少，但沒過多久他們就發(fā)現(xiàn)，一年的暖氣費、燃氣費、水費、物業(yè)管理費得花好幾千，物價也比農(nóng)村高。辛莊子村一位村民對記者說：“農(nóng)村有些事，500塊錢可能就夠了，在城里，1000塊錢可能都還不夠?！?br /> “我們現(xiàn)在就是吃老本，要是沒工作，老本總有吃完的時候?！币晃淮迕裣颉吨袊?jīng)濟周刊》記者表達了自己的擔憂。
小產(chǎn)權(quán)房成改革之痛
一直以來，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正是人們關(guān)注的焦點，由于小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模巨大，屬于法律之外的另類產(chǎn)物，因此它已成為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策制定的難點。
2012年5月25日，國土資源部和廣東省政府共同在深圳召開的土地管理制度大會上，醞釀兩年的《深圳土地管理制度改革總體方案》正式公布。深圳市土地管理制度改革正式啟動。
這個被國土資源部部長徐紹史稱為“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革，試點方案公布消息一出，立即引發(fā)了市場關(guān)注，被外界稱為“二次土改”。而改革關(guān)注的重點也很快聚焦于利益博弈最為尖銳的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問題上。此后，深圳市委常委、常務副市長呂銳鋒明確表態(tài)說：“這一解讀是不正確的。”
小產(chǎn)權(quán)房由來已久。上世紀90年代初，深圳對暫時難以開發(fā)的土地“繞道而行”，之后城中村的改造工作進展緩慢，大批在集體土地上建設(shè)的房屋，產(chǎn)權(quán)被鎮(zhèn)村認可，但不被法律承認。
楊遴杰告訴《中國經(jīng)濟周刊》，目前政府規(guī)定，城鎮(zhèn)人口不能在農(nóng)村購買農(nóng)民住宅、宅基地和小產(chǎn)權(quán)房。任何地方所進行的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，都沒有放開房地產(chǎn)這一塊。
小產(chǎn)權(quán)房“不合規(guī)矩”，但在全國各地卻大量存在，很多人想買，很多人也想賣。
在成都郫縣，出租車司機指著街道兩邊的樓房告訴記者，這些都是小產(chǎn)權(quán)房。司機的一番話讓人聯(lián)想到了2009年郫縣小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的說法。當年郫縣的一些小產(chǎn)權(quán)房在2008年汶川地震后申請購買了異地掛鉤周轉(zhuǎn)指標，從而成功“轉(zhuǎn)正”。
所謂“異地掛鉤周轉(zhuǎn)指標”，其實就是“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”的方式，將都江堰、彭州等重災區(qū)的建設(shè)用地指標“平移”給成都其他地區(qū)。而郫縣在購買了一部分彭州、都江堰的指標后，將其中的小部分指標用在了對小產(chǎn)權(quán)房的處理上。在繳納相關(guān)的稅費以及土地出讓金后，小產(chǎn)權(quán)房即可辦理成大產(chǎn)權(quán)，而籌集的資金則用在了災后重建上。
然而，這次小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”工作曇花一現(xiàn)。郫縣國土局工作人員后來表示，大部分異地掛鉤周轉(zhuǎn)的土地指標要用于重要基礎(chǔ)設(shè)施、工程建設(shè)，所以供給小產(chǎn)權(quán)房的只是很小一部分。此后，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正再也沒有下文。
2011年9月27日，國土資源部“原則同意”北京市開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點工作。據(jù)了解，唐家?guī)X地區(qū)試點工作，將由當?shù)卮迕窠M成土地股份制合作社，以合作社作為集體經(jīng)濟組織，履行占地開發(fā)手續(xù)。
如今，一年多時間過去了，2012年12月16日，《中國經(jīng)濟周刊》記者在唐家?guī)X時發(fā)現(xiàn)，租賃住房尚未開工，村民如何參與分成的細節(jié)仍未明確。有媒體分析認為，正是由于此次“試點”與“小產(chǎn)權(quán)房”有很大類似之處，所以，這項工作進展較慢。
小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正為何這么難？楊遴杰認為，這是因為小產(chǎn)權(quán)房說到底還是在集體建設(shè)用地上蓋的房子，而且是在集體土地的農(nóng)用地上蓋的房子，而農(nóng)用地上蓋房子本身就不合規(guī)。此外，政府也擔心小產(chǎn)權(quán)房沖擊到房地產(chǎn)市場。
我國現(xiàn)行的《土地管理法》第四十三條規(guī)定，農(nóng)村集體土地只能用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)三個方面。
楊遴杰指出：“按照現(xiàn)行法律規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房就是不合規(guī)的建筑。因為現(xiàn)有農(nóng)村集體土地的用途不包括為城市提供商品住宅這種用途?！?br /> 在區(qū)分占用耕地和集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，將一部分農(nóng)民自建的小產(chǎn)權(quán)房合法化(比如用作保障房)，是近兩年來諸多業(yè)界學者的看法。十一屆全國政協(xié)委員郭松海等一些學者，曾連續(xù)多年就小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問題，在全國兩會上遞交提案。國土資源部對此項提議一直未作明確表態(tài)。
專家認為，此次《土地管理法修正案草案》不會涉及這方面的內(nèi)容。小產(chǎn)權(quán)房或?qū)⒗^續(xù)面臨被“嚴查”的命運，小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模之大，涉及面之廣，已經(jīng)成為此輪農(nóng)村土地改革的難點。
各方為何對“新土改”如此敏感？
全國土地改革試點進展緩慢，土地工作變成了“敏感”話題。一方面，土地改革工作關(guān)系到幾億農(nóng)民的利益，責任重大；另一方面，土地改革也進入了深水區(qū)，難度加大。
在成都市委大樓里，成都市委統(tǒng)籌委綜合處副處長鄧軍面對《中國經(jīng)濟周刊》的采訪，顯得十分謹慎，他手上攥著一份文件，不時從中尋找“準確說法”。
2008年，成都市專門成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會”，代表市委、市政府協(xié)調(diào)整合國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和規(guī)劃等相關(guān)部門的工作。
鄧軍表示，很多容易改的東西，比如城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍、城鄉(xiāng)稅保一體化都已經(jīng)改了，現(xiàn)在改革進入了深水區(qū)，農(nóng)村層面改革面臨著制度方面的制約。對于農(nóng)村土地改革的細節(jié)，鄧軍讓記者找國土部門去了解。記者聯(lián)系國土部門時，被成都市委對外宣傳辦公室工作人員告知，現(xiàn)在土地改革很敏感，國土部門不接受采訪。
同樣認為土地改革“敏感”的還有深圳國土部門。
今年2月29日，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國土資源部和廣東省政府聯(lián)合批復?？傮w方案公布后，作為深圳土地改革的主要執(zhí)行部門，深圳規(guī)劃國土委卻一直很少披露“土地管理制度改革”的信息。
對此，深圳規(guī)劃國土委一位工作人員向《中國經(jīng)濟周刊》表示，“主要是改革涉及了大家關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房，比較敏感，另外現(xiàn)在也沒有實質(zhì)性進展，我們不好說。說了怕對以后的查違工作造成一些困難?！?br /> 在佛山，“南海模式”曾名噪一時。而如今，農(nóng)村土地股份制向何處去，很多人都說不清楚。
一位南海區(qū)委官員向《中國經(jīng)濟周刊》表達了他的困惑?！跋乱徊郊w土地及集體經(jīng)濟該怎么走”，他心里也沒有譜。他說，領(lǐng)導的意思讓他們將集體資產(chǎn)管好就行了，不要產(chǎn)生太多的社會問題。
浙江大學公共管理學院教授楊遴杰認為，現(xiàn)在的改革、試點，都是對現(xiàn)有制度的補充，但是“并沒有把農(nóng)村集體土地當作與國有土地平等的交易對象”，讓農(nóng)民分享土地增值的市場收益。而真正的改革應該是農(nóng)民也可以像政府一樣，進入一個公平的市場來交易土地，不同的權(quán)利主體擁有平等的地位、平等的收益。但要做到這一點，現(xiàn)有的制度約束太大。
事實上，早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革目標，同時強調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍。而出于《憲法》相關(guān)規(guī)定和《土地管理法》的修訂、土地財政體制等配套改革尚未完成，這一既定目標推進緩慢。
