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2024年11月25日
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1月30日下午，北京大學法學院陳明樓。原定在這里舉辦的一個研討會，臨時增加了一項議程：討論剛剛公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》(此條例也被媒體稱為“新拆遷條例”)征求意見稿。
經(jīng)多次修改的征求意見稿，于1月28日深夜全文公開，征求公眾意見。
學者們普遍表示，盡管與“舊拆遷條例”相較，征求意見稿已有巨大進步，但與公眾預期相比，仍有相當差距。
“事實上，這個征求意見稿只是對‘舊拆遷條例’作了技術(shù)上的修改，并未觸動導致拆遷頑疾的相關(guān)制度。”北京大學法學院院長助理王錫鋅教授說。王錫鋅多次受國務院法制辦之邀發(fā)表意見。
“公共利益”議決機制缺失
以“公共利益”名義拆遷，卻蓋起了商品房；打著“舊城改造”的幌子，實質(zhì)卻是“經(jīng)營城市”……對“公共利益”范圍的過度擴張，被普遍視為引發(fā)各類拆遷慘劇的癥結(jié)之一。征求意見稿則以列舉的方式，首次對何為“公共利益需要”作了明確規(guī)定。不過，參與研討的專家對列舉的“公共利益需要”提出了質(zhì)疑。
列舉的內(nèi)容包括一系列“國家重點扶持并納入規(guī)劃的公共事業(yè)”的需要，由政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設(shè)和危舊房改造的需要，以及國家機關(guān)辦公用房建設(shè)的需要等。
“何為國家重點扶持并納入規(guī)劃？地方政府是否也包括其中？經(jīng)濟適用房、舊房改造、國家機關(guān)辦公用房難道都是公共利益需要？”北京大學法學院張千帆教授說，這些問題如不厘清，將極大拓寬“公共利益需要”的范圍，回到“舊拆遷條例”的老路上。
更重要的情況是，在一個幾萬人居住的小區(qū)，菜市場、購物商場等為生活所必需，這些項目顯然一定程度上也是公共利益需要，將來如何處理？更復雜的是，如果一個招商引資項目，有利于當?shù)亟?jīng)濟增長，能為當?shù)貛泶罅控敹愂杖耄{就業(yè)并提高當?shù)鼐用裆钏剑欠褚卜瞎怖妫衷撊绾螜?quán)衡？
事實上，無論是《憲法》、《物權(quán)法》還是《城市房地產(chǎn)管理法》，述及政府征收公民房屋必須具備的法定條件時，“為了公共利益”均居首位。但正由于界定起來非常困難，爭議極大，《物權(quán)法》等將這一問題擱置。
“我認為，如何界定本身并不重要，重要的是依靠什么主體、什么程序來界定公共利益。只有實現(xiàn)公民廣泛民主參與，才能真正保證征收符合公共利益。”張千帆說。
王錫鋅表示，除公共利益、私人利益外，的確需要考慮如生活必需的菜市場、商場等類似的混合利益需要。修建一個菜市場，便民生活，可能有很多周邊居民贊成，但也不排除有一些居民因種種原因反對。如何決策？這就必需通過一個民主議決程序。
在他看來，類似情形中決策起來最為困難的，莫過于因招商引資帶來的征收。“如果有一個良好的民主議決程序，政府就必需提供證據(jù)，證明這個項目能帶來多少財稅，吸納多少就業(yè)，能在多大程度上提高當?shù)鼐用裆钏健Ｓ绕渲匾氖牵坏嶋H結(jié)果達不到承諾水平，必須有人為此負責。”王錫鋅說。
細察征求意見稿，“征收程序”一章，規(guī)定了一系列程序，包括縣級以上政府組織論證、公告相關(guān)事項；采取論證會、聽證會等方式，征求被征收人、公眾和專家意見；對征收決定予以公告等。如被征收人對決定不服，可申請行政復議，也可依法向法院提起行政訴訟。
讓王錫鋅頗感遺憾的是，對于重大分歧和爭議，征求意見稿選擇了報請上級政府“行政裁決”的方式。
在他看來，本來最好的“民主議決”是通過各級人大或法院。當各方對征收決定出現(xiàn)重大爭議時，可交由法院司法裁決，也可交付人大常委會甚至人民代表大會投票表決。
“一部條例解決不了所有的拆遷問題，公眾不應寄予太高期望。”王錫鋅說。
給強制拆遷留了口子？
遭到與會專家集體“聲討”的，是征求意見稿第二十八條。該條規(guī)定，被征收人以及與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟；在行政復議、行政訴訟期間，不停止補償決定的執(zhí)行。
這一規(guī)定被專家們視為給強制拆遷“開了口子”。
在美國華盛頓大學法學院農(nóng)村發(fā)展研究所李平教授看來，上述規(guī)定意味著，即使被征收入不同意補償決定，也并不妨礙強制拆遷。“這與禁止強制拆遷的原則互相矛盾，是整部征求意見稿中最大的敗筆。”他說。
李平認為，即便與現(xiàn)行《土地管理法》和此前國務院發(fā)布的有關(guān)文件相比，這一規(guī)定也是個“退步”。“如果行政復議或法院裁決不支持征收人，最終也無法達成補償協(xié)議，強制拆遷導致的損失怎么辦？”
有專家主張，如被征收入不同意補償決定，申請行政復議或提起行政訴訟后，征收人應立即中止補償決定和拆遷的執(zhí)行。
“國務院法制辦小范圍征求意見時，我們也是主張刪除這一條的。”王錫鋅說。但他指出，這一“敗筆”之所以最后仍被留下，過錯并不在條例起草者，而在現(xiàn)行《行政訴訟法》和《行政復議法》。
這兩部法律均以“不停止執(zhí)行”為原則。行政相對人對某項行政行為不服，申請行政復議或提起行政訴訟，但并不影響執(zhí)行。如是導致了一個明顯的悖論，如果不停止執(zhí)行，那么申請行政復議或提起行政訴訟還有什么意義呢？
法學界很多專家都呼吁，修改上述兩部法律時，廢除“不停止執(zhí)行原則”，改為以“停止執(zhí)行”為原則。
王錫鋅表示，在《行政訴訟法》和《行政復議法》未作出修改之前，專家們抨擊的這個“敗筆”恐怕很難解決。
專家認為第四十條也有問題
受到詬病的，還有附則中第四十條的相關(guān)規(guī)定。該條規(guī)定，非因公共利益的需要，拆遷國有土地上單位、個人的房屋的，建設(shè)單位應當編制具體實施方案，并報房屋征收部門批準。
“讓房屋征收部門批準什么？批準它符合公共利益需要嗎？”中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心研究員高新軍針對這一條發(fā)問。他尖銳地指出，該條款顯示出，立法者向既得利益集團作了妥協(xié)。
征求意見稿剛剛公開，中國社科院公共管理與政府政策研究所研究員馬光遠即在博客上號召網(wǎng)友“抵制”上述條款。“請關(guān)注《國有土地上房屋征用與補償條例》第40條！這條非常惡劣，公然為商業(yè)拆遷留下了法律的活口！”他寫道。
王錫鋅表示，他多次向國務院法制辦表示應刪除這一條。因為條例草案第二條已經(jīng)明示，為了公共利益的需要征收和補償，使用本條例。“如果留下這一條，將來會導致很大問題。”
他介紹說，針對非公益需要，國務院的考慮是另外專門出條例加以規(guī)范。“因為非公益需要是不能適用于‘征收’的，不能冠以這個名頭。”王錫鋅說。
那么為什么第28條和第40條仍然留在征求意見稿里？“國務院法制辦不僅僅只是征求學者的意見”王錫鋅說。
中介機構(gòu)可信任嗎
如何保證房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)立場中立，實現(xiàn)公平補償，是征求意見稿起草過程中引發(fā)爭議的重大問題之一。征求意見稿規(guī)定，補償價格不得低于類似房地產(chǎn)的市場交易價格，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人以投票、抽簽等方式確定。
高新軍認為，上述規(guī)定無疑是重大進步，但中介機構(gòu)是否能保持中立，值得懷疑，需要更完善的制度保證。
國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員劉守英指出，現(xiàn)在房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)很多，也形成了市場，但其中絕大多數(shù)都要靠房管部門吃飯，與政府關(guān)系密切。“現(xiàn)在將對中介機構(gòu)的選擇權(quán)交給老百姓很好，問題是，選擇哪一家可以讓老百姓放心？”
“專家們對中介機構(gòu)利益取向的擔心，表明民間對政府的高度不信任。”王錫鋅表示，國務院法制辦征求專家意見時，有人提出，可以請異地中介機構(gòu)參與評估。不過仔細推敲，此舉也有致命問題。一旦異地評估機構(gòu)得罪了當?shù)卣块T或強勢征收人，不可能在當?shù)乩^續(xù)經(jīng)營。
王錫鋅表示，針對中介機構(gòu)，應以“誰申請，誰付費”為原則。中介機構(gòu)收的是被征收人支付的費用，不可能肆無忌憚地站在征收人的立場上，損害被征收人的利益。另外，還應給予各方選擇權(quán)，如果不同意某家中介機構(gòu)的評估，可選擇另外一家，通過引入競爭機制解決評估難題。著名法學家江平在征求意見時提出，應考慮引入仲裁程序，保證評估結(jié)果公正合理。
