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2024年11月25日
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一個城市戶籍上到底捆綁了多少利益？河南籍來京農民工劉永全給《經濟參考報》記者算了一筆“戶籍賬”，按他的算法，一個北京戶籍上綁定的顯性經濟利益竟超過百萬元！盡管我國的戶籍制度多年來基本沒有改變，但在改革開放30年間，城鄉間大規模的人口流動，已經對戶籍制度形成了較大沖擊和挑戰，戶籍制度管制城鄉勞動力流動的功能明顯弱化。然而依附在戶籍制度上的種種福利待遇，卻如一道道“隱性戶籍墻”，將大量有落戶需求的外來人口阻隔在城市之外，延緩了城鎮化戰略推進。
戶籍利益幾乎涵蓋所有公民權益
河南籍來京農民工劉永全的這筆“戶籍賬”是這樣算的：如果我的孩子在北京上學，按目前農民工子弟學校小學600元/學期、中學1000元/學期計算，僅9年義務教育階段我就能節約13200元；如果能像北京人一樣參加“一老一小”醫療保險，每年交100元就可以獲得最高17萬元的大病醫療保障；如果我暫時找不到工作，我們全家四口將獲得北京市每月300多元的低保金，按近10年來每年我失業2個月計算，我將獲得政府12000多元的補助；最為優惠的是，如果我申請到一套90平方米的經濟適用房，按北京五環路內房屋均價接近2萬元/平方米，賣了房我至少能獲得80萬元，那對我是一個天文數字！
而事實上，一些因為社會制度造成的隱性利益，劉永全還沒有看到。2009年，河南與北京的“一本”高考分數錄取線文科相差20分，理科相差60分，而北大、清華等一流院校每年在北京的招生指標有數百個，在全國除上海外其他省市的招生指標不過數十人。今年2月，天津市投入40萬元購房即可獲得藍印戶口的政策宣布后，焦點房地產網在網民中做過一個訪問。當問及“您辦理藍印戶口的主要目的是為了什么？”82%的網友選擇了“子女上學”。
在長達50年的時間里，戶籍政策構筑了“農業戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等，兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標簽。
三農問題專家、中國人民大學教授溫鐵軍說，非農業戶口在各項待遇上明顯優于農業戶口。在改革開放前，城市人口靠國家財政補貼享受到從出生到死亡的各種保障制度，城鎮每安排一個人就業和生活需花費3-4萬元，而占人口80%的農民一直與這種制度無緣。改革開放后，仍然持續的城鄉二元體制進一步強化了“城市戶口”附著的利益，從社會保障到教育、醫療、公共服務，“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權益。
城鎮化進程中的不公平
戶籍專家、北京理工大學教授胡星斗說，1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度，區 分 了 “ 農 業 戶 口 ” 與 “ 城 市 戶口”，為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排，內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項制度，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉二元結構從此在我國根深蒂固。
“找不到工作、沒有住的地方，他們就會走。那種認為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現，因為現在該來的都來了，只是法律上不承認而已！”多名受訪專家指出，戶籍改革不能再停滯不前了，但單純放開戶籍意義不大，逐步剝離附加在戶口上的勞動就業、教育培訓、住房待遇、生活福利以及社會保障權益等功能，降低戶籍“含金量”，比放開戶籍登記更重要。
《經濟參考報》記者在調查中了解到，當前人口的宏觀調控和管理仍以戶籍人口為準，導致一定程度的管理“失效”，上海等部分大城市的戶籍人口出現了零增長或負增長，但是城市人口的實際規模卻在膨脹，這說明戶籍制度不足以反映當前城市人口實際情況，顯性的戶籍“壁壘”已不再構成城鄉勞動力轉移阻力。
隨著我國市場化和城鎮化的推進，越來越多的農民有了進城務工的機會。據國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心統計，全國已有1.4億流動就業的農民工。胡星斗認為，城市對農民工經濟制度上的接納和社會制度上的不接納這一矛盾導致了我國城市化進程中的最大不公，改革開放至今，城鄉差距不但沒有縮小，反而進一步擴大，最關鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進行改革。
在我國部分特大城市和沿海地區，流動就業農民工居留時間趨長，在當地落戶的意愿明顯增強。浙江省嘉興市有180萬流動人口，調查顯示37.9%的人希望落戶。
華東師范大學現代城市研究中心主任寧越敏認為，突破依附在戶籍上的就業體制壁壘和城市資源配置體制壁壘等“隱性戶籍墻”很難，它不但阻礙了農民工向上流動與公平競爭的機會，而且剝奪了城市化的權益。
中國農村問題研究中心副主任項繼權教授說，市場經濟制度要求遷徙自由，而戶籍制度還在通過人口登記區分不同的權利，企圖用這些權利將人口綁定在出生地，由此帶來的城鄉就業、居住、稅費、教育、醫療、社保、衛生、土地、參軍、消費、人才、金融等諸多二元歧視制度或管理，阻礙了社會的良性運行。一億多農民工在城市不能共享發展成果，產生的流動成本、公共管理成本和社會風險成本極高。
降低戶籍“含金量”更重要
溫鐵軍告訴《經濟參考報》記者，質疑戶籍制度的聲音不絕于耳，從公安部到地方政府，調研、方案一再出現，小范圍改革試點也從未中斷，然而全面改革仍付之闕如。戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的。
胡星斗說，不能因為要進行配套制度改革，就減慢戶籍改革速度。相反，應當通過戶籍改革，推動其他附加制度改革，為地區間人口有序流動提供更科學、合理和公平的保障。如今，上海、重慶、廣東、浙江、山東等地展開了新一輪戶籍改革，一個共同點是逐步放寬城市準入門檻，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度，用居住證取代暫住證，實現人口的軌跡化管理。
浙江省嘉興市從2008年10月開始實施城鄉一體化戶籍管理制度改革，取消農業、非農業戶口性質劃分，實行城鄉統一的戶口登記制度和遷移制度。只要具有合法固定住所、穩定職業或生活來源的申請人，準予其戶口在本地落戶。嘉興市新居民事務局副局長張俊說，戶改的實質是調整城鄉識別標識，使有關行政制度的執行與戶口相分離，倒逼就業、社保、教育等與戶口相關制度的配套改革。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵、華東師范大學現代城市研究中心主任寧越敏等專家建議，應穩妥有序地改革戶籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮務工就業的流動人口進城定居落戶問題，特別是允許攜家眷長期在城鎮務工就業的外來人口辦理城鎮落戶手續。同時，積極推進流動人口待遇市民化，使其在就業、教育、住房和社會保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。
采訪中，北京、上海等城市部分人士擔心，戶籍放開了，會有很多人涌進大城市，造成資源緊張，地方財政無力負擔。中國人民大學農村發展研究院教授白南生認為，這樣的擔心沒有道理，目前已經有大量人口沉淀在城市了，工作是他們留在城市的第一因素。“找不到工作、沒有住的地方，他們就會走，那種認為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現，因為現在該來的都來了，只是法律上不承認而已！”
至于地方財政的負擔問題，陸學藝認為可以從兩個方面解決，一是以進入城市的居民是否有穩定收入、職業、住所，是否交稅，來判斷是否能享受到相關待遇，政府應對公民承諾，只要沒有不良記錄，工作一定年限后就可以享受到相應的待遇。二是要全國一盤棋來考慮社會保障問題，中央政府應明確規定提高地方財政用于教育、醫療、社保的資金比例，同時應對一些外來人口入籍入戶多的城市加大轉移支付力度，以保證它接納更多的外來人口。
此外，人口管理的手段也應進行革新。胡星斗說，應建立身份證電子管理系統，把戶口、檔案電子化，戶籍相關資料都放到證件管理系統中，包括個人納稅情況、申領低保的情況，還有信用情況、犯罪記錄等，將傳統的戶籍管制轉變為對人口行為軌跡的管理。
目前的戶籍制度把公民分成了不同等級
本報獨家專訪國家發改委宏觀經濟研究院原副院長、中國人力資源開發研究會會長劉福垣
經濟參考報：現行戶籍制度存在的最主要問題是什么？
劉福垣：最主要的問題是城鄉分治。同樣是中華人民共和國公民，卻分成了城市居民和農村居民兩等。由于我們城鄉的差距這么大，擁有城市戶口和農村戶口的人得到的國民待遇相差很大。
實際上，現在這種戶籍制度是一種身份制度，按地域和職業來劃分戶口，就把人的身份區別化了，使公民分成了不同等級。特別是2 .5億的農民工承擔了當代產業工人的職能，創造的G D P超過50%，但他們還背著農民的身份，這個必須得改變。
造成分工和身份分裂的戶籍制度的存在，說明我們的市場經濟和社會主義社會結構沒有最后形成。現在要搞市場經濟，就必須取消這種以社會分工和地域來區別人們身份的戶籍制度。在這個過程中，不僅是戶口的變化，更是社會分工和社會身份的變化。
戶籍制度改革的重點和難點是什么？
劉福垣：從技術上講沒有什么困難，難就難在工業品和總工業品的分配制度。現在醫療、教育、住宅等由政府負擔的社會保障部分，城里人得到的多，農村人得到的少甚至很少。
如果大家都是同一種戶口，就應該獲得同樣的國民待遇。這深層次地反映了財政分配 體 制 等 一 系 列 問題。所以加速人口城市化，著眼點不是戶籍賬面登記的變化，而是財政分配體制的變化，是全體國民的公民化過程。現在我們既有享受特權的公民，又有沒享受到國民待遇的公民，要統一按照市場經濟，按照國家和納稅人的關系來重新塑造社會結構，使大家的社會身份都在法律允許的范圍內。
戶籍制度改革的突破口在哪？
劉福垣：社會保障是戶籍制度改革的突破口，沒有社會保障，戶籍制度改了也等于沒改。社會保障要靠政府，政府掌握了那么多的社會資源，是完全有能力做到這一點的。想明白了這個問題，戶籍制度問題就能夠很快地被解決。
對于廣大農民來說，只要農民交出土地，勞動力真正轉化為商品了，真正成為市場關系的主體了，就應該有資格享受社會保障。當然前提是農民必須交出土地，因為土地是農民的社會保障，不交出土地，說明還沒有改變小農的社會身份，農村的生產方式就不能變革“拿土地換社保”，只要占了農民的土地，就得給農民社保；農民要社保，就得交出土地，它是等價的。
如果說戶籍制度改革并不困難，那為什么這么多年的改革似乎并沒有達到人們的期望值？
劉福垣：我們現在說的和做的，想要努力的和實際的情況差距很大。從主觀愿望上講，我們希望解決戶籍制度問題，但實際上一拖再拖，而且沒有把這個過程看作是生產方式、社會結構統一的過程。
戶籍制度的變化是隨著市場經濟的發育程度一步一步來發展的，是將被中斷、扭曲和阻礙了的關系理順。只要分工發生變化，身份就要相應變化。只要納入了市場經濟體系的人，就要享受社會保障；沒納入市場經濟體系的人，他們的困難就要依靠社會救濟來解決。所以說，戶籍制度不是一張紙的問題，整個社會結構、分配制度都在這里面。
戶籍制度改革會不會遭遇地方政府尤其是“遷入地”的阻力？
劉福垣：這個問題關鍵得看政府的治理。中華人民共和國的公民憑自己的身份證，身份證號就是稅號，在哪看病，在哪養老，當地政府就得承擔社會保障的錢，這部分錢的總平衡最后要靠中央政府轉移財政支付。
社會保障是政府行為，甲地乙地的問題不需要考慮，走到哪就在哪享受社會保障。只要地方政府向中央政府交了稅，地方在社會保障上花了多少錢，中央政府都“通存通兌”，不過對地方政府的稅收不能像以前那么便宜。這樣，中央政府提供社會保障不會存在資金問題，而是舉手之勞，同時也不會像農民工養老保險轉移接續那樣，產生很大的操作成本。
劉福垣認為，現行戶籍制度的最主要問題是城鄉分治，城市居民和農村居民得到的國民待遇相差很大。戶籍制度改革是全體國民公民化和財政分配體制變化的過程，突破口在于政府承擔社會保障。戶籍制度和社會保障的問題解決了，農村的問題才能夠得到解決。
2009年迄今中國戶籍改革大事記
■黑龍江省齊齊哈爾市將公民戶口統一登記為居民戶口
2009年1月1日起，齊齊哈爾市在全市范圍內實施城鄉一體化的戶口登記和戶口遷移制度改革。改革主要內容包括，建立城鄉統一的戶口登記管理制度，在全市范圍內取消農業戶口、非農業戶口性質劃分，打破戶籍管理城鄉分割的二元管理模式，將公民戶口統一登記為“齊齊哈爾居民戶口”。
■上海啟動第4次戶籍改革
2009年2月23日，上海市政府發布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知。通知規定，持有《上海市居住證》滿7年可以申請獲得上海戶籍。符合條件的持證人員按規定排隊輪候辦理。超出當年調控人數總額的，依次轉入下一年度辦理。此前上海市分別于1994、2002和2004年進行過三次戶籍改革。
■首份國家人權行動計劃提出要推進戶籍制度改革
2009年4月13日，國務院新聞辦公室發布《國家人權行動計劃(2009-2010年)》。這是中國第一次制定的以人權為主題的國家規劃，行動計劃明確了未來兩年中國政府在促進和保護人權方面的工作目標和具體措施。規劃提出，要推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件。
■河北省戶籍改革再次降低城市門檻
河北省政府2009年4月28日發布《關于進一步深化戶籍管理制度改革的意見》。《意見》提出，以合法固定住所和具有穩定生活來源為基本落戶條件。凡具有合法固定住所和具有穩定生活來源的，準予申請人本人、配偶、未達到法定婚齡及無獨立生活能力的子女和雙方父母落戶。
■安徽放寬城市落戶條件
2009年4月，安徽省公安廳等8個部門聯合制定的《關于深入推進戶籍制度改革放寬城市落戶條件的意見》。根據該《意見》，今后，凡在安徽省城市、城鎮范圍內有合法固定住所的農民工及其共同居住生活的配偶和未成年子女，可根據本人意愿登記城鎮戶口。
《意見》還進一步放寬了引進人才戶口遷移管理限制。凡自愿來安徽省工作的各類大學本科以上畢業生全部放開接納，暫未落實工作單位的，可先落戶，后找工作。有合法固定住所的，可登記為常住戶口；暫時沒有合法固定住所的，可在當地人才交流中心登記常住集體戶口。
■廣州改革粘附于戶籍制度上的各種差別政策
廣州市《關于推進城鄉戶籍制度改革的實施意見》2009年7月29日正式出臺。根據該《意見》，廣州市將逐步取消“農業戶口”和“非農業戶口”的劃分，統一登記為廣州市居民戶口。《意見》明確打出戶籍改革的口號：“推進一元化的戶籍管理制度，逐步消解戶口的社會區隔功能。”在這個過程中，廣州還將逐步改革過去粘附于戶籍制度上的各種差別政策。
■中央經濟工作會議提出放寬中小城市戶籍的限制
2009年12月5日至7日，中央經濟工作會議在北京召開。會議提出，當前，要把重點放在加強中小城市和小城鎮發展上。要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制，提高城市規劃水平，加強市政基礎設施建設，完善城市管理，全方位提高城鎮化發展水平。
■廣東2010年1月1日起暫住證換居住證
2009年12月24日，廣東省政府召開全省推行居住證制度工作會議，部署從2010年1月1日起全省實行以居住證制度為核心內容的流動人口服務管理“一證通”制度，取代暫住證制度。
■溫家寶稱中央決定穩妥地推進戶籍制度改革
中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶2009年12月27日在中南海紫光閣接受新華社記者獨家專訪，在回答戶籍制度問題時，溫家寶說，最近中央做出的兩個決定。一個是穩妥地推進戶籍制度改革，這是我們國家加快工業化、城鎮化步伐的需要。這項改革的具體辦法還正在研究，但我可以把思路告訴大家。首先，我們要解決那些常年在城里打工，有固定工作和固定住所而又沒有戶籍的人們，讓他們融入城市，和城里人一樣工作和生活，享受同樣的權利和待遇。第二，由于我們國家人多地少，在大城市我們還要考慮大城市的承載能力，而首要的是要引導農民工在中小城市和大的集鎮安家落戶。
