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2024年11月24日
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在城鎮化發展的新階段，面對的情況十分復雜，需要解決的矛盾和問題非常突出，各地發展水平也參差不齊，推進城鎮化這一巨大的系統工程，需要正確的思想方法，抓住重點，積極有秩序地穩步推進。
第一，確保城鎮化速度與質量并重。城鎮常住人口首次超過農村人口，城鎮化發展方向要由單純速度向速度與質量并重轉變，城鎮化進入以推進深度人口城鎮化為特征、促進城鄉一體化的新階段。城鎮化速度與質量并重，意味著既要保持一定速度，更要注重質量，要在保證城鎮化質量的基礎上，繼續保持較快的發展速度。
從當前的情況看，需要處理好以下幾個方面的問題：
一是要積極促進農民工市民化，逐步解決半城鎮化問題。目前，有1.6億農民工長期生活在城鎮，但并沒有解決市民化問題，半城鎮化是造成農民工問題的深層次原因。要按照因地制宜，分布推進，存量優先，帶動增量的原則，堅持兩手抓：一手推動戶籍制度改革，一手推動基本公共服務均等化，有序推進農民工市民化。
二是要以人為本，妥善解決城市病問題。要提供與城鎮經濟發展水平相適宜的的基礎設施和基本公共服務，優先解決城鎮人口的就業、安居、教育、醫療、交通等問題，提高城鎮居民生活質量。
三是要轉變城鎮發展模式，提升城鎮的可持續發展能力。要加強城鄉不同類別的空間管制，大力推進低碳生態城市建設，促進城鎮集約緊湊發展；要圍繞提升城鎮發展軟實力，加快城鎮服務功能建設；要加強城鎮綜合管理，建立統一、協調、高效、合理的城鎮管理體制，提高城鎮管理服務水平。
四是要加強城鎮化與工業化、農業現代化協調發展。要適應新型工業化的要求，積極探索新型城鎮化道路和模式；要積極探索工業反哺農業、城市支持農村的機制、途徑和方法，妥善解決三農問題。
五是要建立城鎮化發展評價體系，確保城鎮化健康發展。科學制定城鎮化質量評價指標體系，將城鎮化質量納入政績考核、重大事項督查范圍，強化城鎮化在經濟社會發展中的作用。
第二，降低而不是抬高城鎮化門檻。要通過提供均等化的公共服務，降低農民進城務工和落戶條件和成本，將符合條件的進城務工人員轉化為城鎮人口。這樣有利于改變城鎮化滯后、半城鎮化和貴族化城鎮化狀況。
一是要適當降低農民工落戶條件，允許符合條件的農民工市民化。根據城市的規模和綜合承載能力，以就業年限、居住年限和城鎮社會保險參加年限為基準，各類城市制定公平、公正的農民工落戶標準。不僅要放開小城鎮的落戶條件，也要放寬大中型城市的落戶條件。
二要堅持房地產調控不動搖，引導房地產市場健康發展和房地產價格理性回歸，堅決抑制高房價。同時，積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步提高保障性住房在城鎮住房供給中的比重。
三要積極建立和完善城鄉一體的公共服務體系。要逐步在全國范圍內建立統一的教育、就業、醫療衛生、養老、住房、基本生活保障等公共服務體系；要適應農民工高流動性要求，盡快實現社會保險權益可順暢轉移、接續。
四是要加快教育和醫療體制改革，切實城鎮居民在教育和醫療方面的難題。此外，提高農民工的就業能力和收入水平也等同于降低了城鎮化門檻。
第三，建設包容性城鎮。建設包容性城鎮，強調城鎮發展在經濟、社會、治理、文化等領域的均衡與統一，強調城鎮發展過程公平與效率的內在一致，強調城鎮不同主體發展權利的同質均等性。建設包容性城鎮將有助于解決城鎮內部由區域要素快速流動帶來的社會“碎片化”問題。在我國正在由鄉村中國向城市中國轉變，城鎮化加速發展，農民工不能正常市民化的特殊發展階段，對于迅速發展的城鎮，尤其是大都市，建設包容性城鎮顯得尤為重要。首先，建設包容性城鎮的關鍵在于建設高水平的公共服務體系。其中，公共服務的普惠化、均等化是完善公共服務體系的核心問題。其次，遵循城鎮化的社會系統內生的運行規律，逐步減少乃至完全消除主導城鎮化過程的“人治”色彩，以法治原則處理經濟、政治、社會、法律之間不協調和系統失衡問題。最后，逐步消除不利于包容性發展的一切排斥性制度體系，促進農民工等城鎮外來人口的城市接納與融合，使包括農民工在內的城市貧困階層享有事實上的平等權利。
第四，積極完善城鎮化戰略格局。城鎮化戰略格局關系到城鎮化的發展方向，是中國現代化發展戰略的重要內容。要在國家現代化戰略布局框架下，以科學發展觀為指導，認真研究制定我國城鎮化發展的中長期規劃和綜合性的政策措施；要合理確定大中小城市和小城鎮的功能定位、產業布局、開發邊界，形成基本公共服務和基礎設施一體化、網絡化發展的城鎮化新格局；要特別遵循城市發展的客觀規律，考慮不同規模和類型城鎮的承載能力，以大城市為依托，以中小城市為重點，合理引導人口流向和產業轉移，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮科學布局，加快構建和完善“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能。積極挖掘現有中小城市發展潛力，優先發展區位優勢明顯、資源環境承載能力較強的中小城市。
加快建立和完善有利于城鎮化健康發展的體制機制
城鎮化是一系列公共政策的集合，城鎮化的健康發展離不開體制機制創新。我國過去30多年城鎮化的快速發展與體制創新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機制的不完善直接相關。今后一段時期推進城鎮化健康發展，必須把深化體制改革放在十分突出的位置。
（一）統籌推進戶籍制度改革。深化戶籍制度改革，必須以去利益化、城鄉一體化、遷徙自由化為目標和方向，在中央的統一規劃下，剝離戶口所附著的福利功能，恢復戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度之中的其他二元制度，整體推進。
首先要剝離戶籍制度的福利分配功能，恢復其本身的管理功能。要打破城鄉分割的農業、非農業二元戶口管理結構，廢除由二元戶口管理結構衍生的戶口“農轉非”政策及“藍印”戶口、地方城鎮戶口、農場商品糧戶口等多種戶口形式，建立城鄉統一的戶口制度；要強化戶籍管理基礎性的工作，完善戶口登記制度；要積極調整人口遷移政策，逐步放寬人口；要由現行的戶籍登記逐步過渡到人口登記；要加快戶籍管理立法步伐。
其次要建立健全深化戶籍制度改革的配套制度。這也是戶籍制度改革的難點所在。要繼續弱化直至最后消解城市戶口的附加利益，必須同時解決土地制度、勞動就業制度、社會保障制度等的配套改革問題。
第三要改革公共財政體制，為戶籍制度改革提供必要的財政基礎。要進一步完善分稅制財政體制改革，確保地方財政有穩定可靠的稅源；要進一步調整城鎮財政支出結構；戶口登記與財政待遇相結合，以財政管理促進戶口管理。
（二）深化土地管理制度改革。為了防范和治理城鎮化過程中的耕地占用、農民利益受損、土地資源粗放利用等問題，必須按照保護、綜合整治、提高利用效率等要求深化土地制度改革。
一是要切實保護18億畝耕地紅線，保護農民合法土地權益。要發揮土地利用總體規劃的控制作用，科學制定城市和城鎮發展規模；要改革土地產權法律制度；要建立耕地保護基金管理機制；要建立農村土地流轉制度。
二是要積極開展土地綜合整治，即在一定區域，按照土地利用總體規劃的目標和用途，以土地整理、復墾、開發為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，通過建立農村集體土地流轉市場進行產權調整、協調各方主體利益，以及進行配套制度改革。
三是要加強城鎮化過程中土地資源集約利用。要制定科學的土地利用總體規劃和城鎮發展規劃，注重城鎮內涵發展；小城鎮發展應注意規模化，鄉鎮企業應適當集中；建立土地節約集約利用優惠政策，提高土地利用集約度；重視土地環境的整治與保護，實現土地資源的可持續利用。
（三）深化住房制度改革。深化住房制度改革要以解決城鎮中低收入群體和農民工保障性住房為重點，完善住房保障體系。一要堅持市場供應為主，加大保障性住房供給，建立覆蓋不同收入群體的城鎮住房多元化供應體系。二要完善住房保障體系，加大經濟適用房和廉住房建設力度，大力發展公共租賃住房，增加對城鎮中低收入群體的住房供給。三要將住房保障納入公共財政體系，建立穩定的住房保障資金渠道。四要多渠道多形式改善農民工居住條件，要逐步將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系。
（四）深化財稅金融體制改革。要通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮化健康發展的激勵機制。一是要建立健全公共服務能力，調整財政支出結構，強化政府基本公共服務供給的責任，推進建立包括農民工在內的基本公共服務體系；二是要加大中央財政轉移支付力度，逐步提高中央財政在義務教育、基本養老、基本醫療等基本公共服務支出中的比重；三是要加快地方稅收體系建設，培育穩定的地方收入來源，加快開征房產稅，增強地方政府提供基本公共服務的能力；四是要合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財政進行管理，提高土地出讓收入的使用效率，減少地方政府對土地財政的依賴。在深化城鎮建設投融資體制改革方面，要根據城鎮基礎設施和公共服務性質的不同，建立多元化、多渠道的資金供給模式。要放寬市場準入，鼓勵民間資金進入經營性基礎設施領域，要加大公益性基礎設施的投入，政策性金融要予以支持，對介于公益性和經營性之間的城鎮基礎設施項目，要拓寬融資渠道，通過特許經營、股權融資、項目融資等方式，鼓勵和吸引社會資金和境外資金參與建設，要嚴格規范地方投融資平臺運作，探索發行城鎮建設債券。
（五）加快市鎮體制改革。通過加快市鎮體制改革，提高社會管理能力，加快形成設置科學、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制。第一，依法調整行政區劃，促進地方政府層級向三級轉化。調整的方向是逐步調整省、縣規模，把大省縮小，把小縣擴大。一是增加省級建置；二是調整縣域規模。第二，增設直轄市，實行合理布局。直轄市是城市政區中層次最高、規模最大、直隸于中央政府管理的一級政區，在國家政治經濟生活中占有極其重要的地位。當然，增設直轄市的數量不宜過多，要強調城市質量，注意合理布局，要有帶動性。第三，加快省域內的區域中心城市的形成，加快設市，重點發展縣級市。第四，盡快啟動“鎮級市”試點。對于經濟實力較強，城鎮化水平較高的城鎮應該積極進行設市的改革，大膽探索“鎮級市”的新模式。
（作者為國家行政學院經濟學部主任、教授）
