以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
城鎮化戰略背后，涵蓋了廣泛的改革和發展領域，例如戶籍制度問題、社會保障問題、土地問題和就業問題等。近日，由中國（海南）改革發展研究院（下稱“中改院”）主辦的“新型城鎮化：發展與轉型——中改院改革形勢分析會”上，多位關注中國城鎮化進程的學者就中國城鎮化風險、如何讓農民工更好地融入城鎮、如何切實保障農民權益等問題進行了深入探討。本報特別予以呈現。
黨國英：城鎮化需要建立真正的“市民社會”
農民工融入城市的困難，可能不像我們想象的那么大，而中國問題最難的是，市民化的社會是不是有穩固的根基。我們的確要面對建立一個真正的“市民社會”的重大難題。
農民工進城后，我們常聽到的困難有三方面：一是所謂文化問題。這可能是一個虛假命題?！拔幕边@個概念很籠統。在習俗層面上，農民和現有城市普通居民不會有大的差異，有差異的地方也不難改變。至于對體制的認同，進城農民當然與過著精致生活的城市富貴們不同，而與普通市民也不會有太大差異。
二是住房問題。從山東德州、江蘇鎮江等地的經驗看，這個問題不難解決，只是政府不要過于追求速度。這些地方的經驗還表明，即使是普通農民，如果有合理的土地利用規劃，住獨棟房屋，且擁有現代配套基礎設施，也不是什么難事。大城市房價下降后，一部分高端務工者也可以在大城市定居。
三是社會保障問題。農村社會保障（主要是養老、醫保）正在普及，目前要解決的是“接軌”問題。因為我國城市普通居民（特別是無穩定職業的居民）的社會保障水平也不高，所以，先進行低水平的“接軌”并不難，一些地方已經做得不錯。
從農村進城務工人員在城市（包括新興城市）定居的真正困難是勞資關系問題，而這也是城市普通原住民面臨的問題，也是中國未來發展的重大基本問題。勞資關系問題導致勞動者工資水平低，國民收入分配向資本傾斜，一般勞動者要轉變為中產階層就喪失了基礎。
對城市化要有更廣遠的視野。舉凡世界發達國家，城市化的過程就是中產階層崛起的過程。如果沒有這個過程相伴隨，城市化就不會伴有社會穩定?？疾旖?，可將擁有獨棟房產（或等價的城市核心區公寓）、低于20%的恩格爾系數以及對健康社會秩序的認同，看作中產階層的基本特征。要把農民工進城定居和城市化對國民經濟增長的長期貢獻放在這個大背景下認識。
通過合理規劃和適度開發獨棟住宅，其實有利于解決進城務工農民的城市定居問題。目前一部分較為富裕的農村居民在脫離農業后不愿到城市定居，與無力購買城市稀有的獨棟房屋有關。如果有土地規劃管理方面的改革，增大城市獨棟房屋供應，將有利于他們進城定居，并盤活他們在農村的房產。城市獨棟房屋供應增加后，市民的住房滿足一步到位，有可能降低城市居民對多套樓房的需求，從而降低城市住房需求，進而拉低房價，有利于一般進城務工家庭在城市定居。當然，實現這個目標需要有多種配套改革。
汪玉凱：城鎮化最大風險是盲目造城
未來中國城鎮化的最大風險是什么？我認為最大的風險就是人為的、盲目的造城運動。美國咨詢公司麥肯錫曾經對中國的城鎮化有一個研究報告，他們說，按照中國地方城市發展戰略，中國有50多個城市提出要建國際大都市。到2025年，中國還要修50億平方米的道路，大概要建500萬座各種樓宇，還要建5萬座摩天大樓。所以人為的造城運動已經產生了很大的負面效應。要建這么多的國際大都市，使圈地運動愈演愈烈，和農民的沖突就越來越嚴重，這是人為的風險。與此同時，我們的城市“千城一面”，沒有歷史文化個性，把好多歷史遺跡都給破壞了，都穿上了洋馬褂，這是大家都看到的。
為什么出現人為的造城呢？我覺得從本質上講，主要是病態的公共治理邏輯使然。具體表現在三個方面：一是很多官員動不動就搞形象工程、政績工程，動不動都要大手筆、大戰略、大思路，這在很大程度上跟我們的官員選拔制度有關。二是城市的市長、書記像走馬燈似的換，沒有一個相對穩定的工作格局，導致城市發展缺乏連續性、長期性，一個人上去可能就改變過去的許多做法。三是我們公眾、城市老百姓對（一些地方）政府這種病態的公共治理模式，缺乏有效的控制手段，所以經常會出現勞民傷財的現象。
未來中國城鎮化應該怎么選擇？第一，要兩頭推進：一頭是對已經進城的1.6億農民工，盡快把他們變成城市市民，實現農民工的市民化問題；另一頭是要加快農村城鎮化的步伐，并要把重心下移。我們現在有近34000個鄉鎮，其中有19000個鎮，已經形成了比較好的城鎮化基礎。在國外，幾千人口就是一個城市。我們廣東有的鎮人口多達五六十萬，還不是市。現在一些地方試點鎮級市，還有的要建立村級市。如果我們不改變傳統的城市治理模式，就很難適應中國未來城鎮化的需求。
第二，要實施“雙引擎”戰略。過去我們一直是東南沿海帶動內地經濟發展的戰略，我認為早應該改了，我提出“雙引擎”經濟發展戰略。一個引擎就是依托大城市形成的經濟圈，這是未來中國第一經濟增長極。這個經濟增長引擎在很多情況下是可以在世界上爭高低的。如長三角、珠三角、京津環渤海經濟帶、成渝、武漢長沙經濟圈城區、關中經濟帶等。
另一個經濟增長極就是要加大縣域經濟發展，加速城鎮化。我們不要試圖消滅農村，這是不可能的，任何一個國家不可能沒有土地、沒有養牛的、喂豬的，總得有這些東西，不可能都到城市來。只有實現縣域基礎設施的改善，教育、醫療資源的均衡分布，才能真正實現城鄉一體化。所以我認為如果雙引擎戰略搞得好，即使中國外部需求再下降，我們2000多個縣，近34000個鄉鎮加快發展，中國經濟仍然有將6%~7%的高增長保持20年的潛力。
第三，從根本上改變城鎮治理結構。我們仍然用計劃經濟思維實施市場經濟條件下的縱向行政管理。我認為城鎮化治理最大的問題就是要給市更大的自主權，除了直轄市之外，我認為不要分副省級城市、地級市、縣級市。比如一個鎮級市，市長是科級干部，下面的機構怎么設？從發展的角度看，我們應該把城市的設立納入法制軌道，只要依法設立，就要賦予城市比較大的自主權和管理權，再不能完全按照限制級別硬套，否則必將走入死胡同。
王小魯：城鎮化需要大布局和整體考慮
現在城鎮化到了這樣一個時候，需要做一個大的布局，做一個整體考慮。下一盤棋，不能別人走什么我應什么，一盤棋要有一個整體考慮。這么多人陸陸續續進城市，城市化率已經51%了，將來還要更多。如果要達到發達國家70%~80%的水平，還將有三四億人進城，這些人能不能變成城市居民？能不能獲得城市居民應有的待遇？
這么多人進城了，農業沒有荒廢，為什么？因為中國的農業人口多。中國農業將來的出路是規模經濟。農業的規?；怯袕V闊前途的。但前提是什么？前提是把大部分農民轉移出來，離開農業，離開農村，變成城市居民。像發達國家一樣，70%、80%的人變成城市居民了，剩下的農村人口才可以很好地進行規?；洜I，農業才可以轉變為現代農業。否則的話，農業永遠是一家三五畝地那么一個局面，生產率永遠也上不去。
但是要完成這么一個過程，需要一系列的制度配合。第一是戶籍制度和相應的城市公共服務和社會保障制度?，F在發達國家搞社會保障，政府都是要掏錢的，個人付一部分，企業付一部分，政府付一部分，三方面的貢獻加起來建社會保障賬戶。我們的城市政府現在不但不掏錢，還要掙錢。為什么？有些企業給農民工上了社保，但他們流動性很高，離開的時候，企業的社保繳費這個錢他拿不走，結果沉淀下來變成了城市政府的收益。
關于土地問題，耕地和宅基地是不一樣的。但我覺得農民在這兩種土地上的合法權益都需要得到切實的保障。耕地在法律上說是集體的，但農民有使用權。這個使用權能不能做實？就是農民在轉讓使用權的時候，他們的利益能不能得到充分的保障？現在到處征地，地方政府和農民之間經常發生沖突。
我認為仍然要從制度上解決問題。現在有些地方搞土地“確權頒證”，成都就很認真地搞了農民土地的確權頒證，就是要確保農民的合法權益得到保護。承認農民對土地的權益，承認他們的權益可以合法轉讓；這才能伴隨城市化進程，逐漸實現農業的規模經營。農民的利益得到保護，在土地轉讓過程中才能夠有公平的分配。
宅基地更是這樣。農民的宅基地實際上是農民的，不叫所有權也可以，但是要允許農民有償轉讓，使土地能夠進入市場，獲得他應有的份額，拿到應有的報酬。當然增值部分，政府該不該提取增值稅？該不該拿來進行再分配？需要一些制度設計。不然只有大城市周邊的農民發大財，偏遠地區的農民什么也得不到。
農民的基本權利是需要得到保障的，沒有這一條，農村現在的土地規?；洜I、土地集中的趨勢就不能夠順利進行，也不能避免各個階層之間的沖突、農民和政府之間的沖突，這些矛盾都很難解決。
城市化會涉及城市的戶籍制度、公共福利和社會保障制度，也會涉及農村的土地制度，土地出讓制度等等。不要老打農民土地的主意，但也不能堵住城市化的路子，不讓土地進入市場，不讓資源重新配置。這是一盤大棋，要通盤考慮。
肖金成：城鎮化是一個市場化過程
兩億農民工的問題是什么？我覺得存在三大問題。第一大問題就是報酬問題，我們過去說男女同工同酬，現在農民工與城市人同工不同酬，所以我覺得要解決同工同酬問題。農民工為什么把自己的孩子留在農村，不把自己的家人接到城市來？并不是他不想接，是他沒有能力接過來，因為他掙的錢不足以養活他的老婆與孩子，所以報酬問題應該引起重視。
第二個問題是福利問題，比如說子女就學問題，其他社會福利也應和城市居民一樣。還有第三個問題是保障問題，有很多人認為為農民工提供保障是一個天文數字，是解決不了的。我不這樣認為，因為農民工的保障是自己為自己保障，如果在進城的第一天起就繳納他的社會保障金，比如說養老金、醫療保險、工傷保險，都是自己和所在單位交錢，那么累積起來是自己為自己保障，只不過是我們沒有建立這樣的社會保障制度。這三大問題解決了，那么農民工就可以順其自然地成為城市居民。
接著就是住房問題。城市政府應該盡可能改善農民工的居住問題。我提出來應該做到三“化”，第一是農民工市民化，也就是說要解決他的福利問題；第二是農民工本地化，這個本地化不是讓他到戶籍所在地的小城鎮去解決他的城鎮戶口，而是他在哪里就業就為哪里作出了貢獻，當地政府就應該給他提供各項公共服務和福利，不能推卸責任；第三是農民工家庭化。讓農民工一個人長期進城務工是不盡情理的，留守兒童、留守婦女和留守老人怎么辦？只有把市民化、本地化和家庭化結合在一起，才是真正的城鎮化或者城市化。
城市化是一個市場化過程，農民進城不進城是他的選擇，不是我們去強迫他，他到哪兒去也不是政府確定的。有人說農民應該到小城鎮去，但小城鎮就業崗位不多。農民進大城市、小城鎮，還是中等城市是他自己的決定，我認為哪里有就業崗位他就會到哪里去。提供就業崗位有兩大領域，一是工廠，哪里有工廠他就會到哪里去，二是哪里有服務業他就到哪里去。主觀愿望決定不了客觀的趨勢，到哪兒去是農民工的選擇。我們只能分析農民工的選擇，要根據他們的去向進行決策，決定未來的城市規劃。
