警惕城鄉三元結構化
時間：2010-01-13 10:22:54
來源：人民網
自從2004年中央提出“城鄉統籌發展”后，各地政府在城鄉統籌發展方面采取了不少舉措，其中有一種普遍的舉措就是“村改居”——即村委會改為居委會、村落改為社區、農民改為居民。最近，筆者到西部某縣進行城鄉統籌調查時發現，在一些地區，村改居非但沒有消除城鄉二元結構，反而使城鄉關系更加復雜，出現城鄉三元結構化。
筆者去調查的是一個西部中等發達的縣。最近幾年，該縣工業發展速度有所加快，城郊土地增值幅度也很大。在上級政府要求下，該縣成了城鄉統籌發展試驗區。它的一個重要做法就是對縣城城郊農村和幾個核心城鎮周圍的村莊進行“村改居”。在縣城郊區，當地政府宣布許多村莊為社區，村委會改為居委會，農民變為居民，然后搞新農村建設，將居民集中居住，整理出舊的宅基地和邊邊角角的土地，為當地的招商引資和工業開發、商業服務業和房地產發展“挖掘”出了許多非農用地。而在核心城鎮周圍，當地政府也將一些村莊改為社區、農民變為居民，但是情況有所不同的是，政府僅僅是宣布這些村莊是社區、農民為居民，但沒有改變他們的居住格局、住房樣式、耕地生活方式，原來是什么樣，現在還是那個樣。
調查過程中，當地街道辦事處人員直言，在他們那個地方，工業化、城市化不是很發達，村改居并沒有什么實質意義，村改居后，老百姓生活還是原來那樣，也沒有加入城鎮居民養老保險。當地官員更直白地說，村改居實際上對當地老百姓來說，不但沒有實質性好處，反而制造出一個尷尬的人群——非農非居人群。這些村改居產生的所謂“居民”，不但沒有真正享受到城鎮居民的社會政策和福利待遇，而且由于他們現在不是農民身份，也不能享受國家的強農惠農政策和待遇。既然出現這種尷尬，當地為什么要搞村改居呢？在與街道官員的詳談中，筆者才認識到，盡管像這種村改居暫時沒有給政府帶來土地收益，但是可以提高該縣的城市化水平，村改居后的居民都屬于城鎮人口，而追求城市化水平的提升，既是該縣搞城鄉統籌的一個重要指標，更是該縣追求縣改區建制的重點要求。按我國的行政建制要求，縣還是農村地區，而區則屬于城市地區，城市化水平自然要比縣高很多。在這樣的行政運行邏輯中，城鄉統籌、村改居都成為政績追求的手段，是否對老百姓有什么實質性好處，并不重要。
早在20世紀90年代，已經有學者提出和探討了“城鄉三元結構”問題，當時是針對進城的流動人口問題而提出來的，認為農村流動人口進城后將城市社會變成二元結構社會，加上原來的農村社會，就有一個三元的城鄉關系。這種三元結構化是城鄉從封閉走向開放的一種變遷現象，而今我們發現的與村改居相關的城鄉三元結構化是一種行政主導的制度變遷結果，似乎是出于制度改革者的預期之外。
村改居本來是想破除城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展和城鄉一體化，但是現實效果在某些地方卻是事與愿違，不但沒有實現預期效果，反而使城鄉結構更加復雜化，出現了一群不能被現行優惠制度所覆蓋的“非農非居”人群。
如果這種城鄉三元結構化，只是在村改居過程中制度建構缺失暫時造成的，那么將會隨著深入的城鄉制度改革得到彌補而消失。但是我們發現，在這種變遷過程中以政績和部門利益追求為導向的行政邏輯發揮了主導作用。
這種行政邏輯是否能帶來滿足老百姓需求、維護老百姓利益的結果呢？當然，如果政績要求與老百姓民生需求相一致的話，顯然會實現雙贏的效果，會給政績增加合法性，但是背后存在的一個風險是，這種一致性是缺乏穩定的、透明的和可靠的機制或制度保證的，因為這里還摻雜著嚴重的政府或各部門的經濟收益訴求和動力，往往會用冠冕堂皇的名義（比如宣傳誤導）來掩蓋，卻忽視了民生的需求。
村改居表面上確實抓住了農民想追求與城鎮居民同等政策、制度待遇的心理，對不少農民有一定的吸引力，以至于可以放棄土地換取城鎮居民待遇。但是在實施過程中，城鎮居民待遇的獲得是需要政府進行新的制度建設和利益格局的調整，尤其需要政府給予大量的財政投入。這一方面可能受制于政府有限的財力，另一方面也受制于政府較弱的投入愿望，特別是地方政府在現有的財政體制下缺乏改善民生的動力。
基于以上分析，筆者有一種判斷，村改居產生的城鄉三元結構在某些地方有可能會長期存在，就像農村流動人口進城而帶來的城鄉三元結構迄今見不到消失的可能一樣。從理論和其他發達國家的實踐來看，在城鄉統籌發展或城鄉一體化過程中，村落的存在不是障礙，叫村還是叫社區，并沒有實質性的意義，關鍵在于如何從制度上將城鄉同等看待，賦予同等的權利和發展機會，平等地配置公共資源。
為了實現城鄉統籌發展，當前許多地區搞所謂“以土地換保障”、“以房換宅基地”、“集中居住”等形式的村改居工程，實際上更多的還是地方政府出于追求GDP和土地財政收入的目的，并不符合農村居民真正追求城鄉一體化的利益訴求。這種做法帶來的“城鄉三元結構化”問題應該引起上級決策者的高度重視，應該避免在沒有消除城鄉二元結構的情況下再產生一種新的三元結構格局，否則的話，只能產生更大的城鄉利益不平衡，帶來更多的社會問題。
