以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月23日
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編者按：
8月24日，2012白溝新城高峰論壇隆重舉行。本次論壇主題為“轉型時期背景下的全國新城新區城市化特色發展路徑”。中國國際城市化發展戰略研究委員會主任金德鈞在論壇上發表了“注重質量 協調發展”的精彩演講，從資源環境、城市基礎設施建設、關注人的城市化、社會建設和三農問題等五方面系統地闡述了中國城市化需要注意的幾個問題，引起了與會各界人士的強烈共鳴，博得了現場熱烈的掌聲。本期，我刊以封面文章發表，以饗讀者。
中國城市化是世界城市化史上規模最大，背景最為復雜，受益人口最多，面臨的問題和壓力也是最大的城市化過程。
近年來，當全球經濟陷入低谷時，世界就想到了中國，當我國的地方經濟出現困難時，我們就想到怎么才能擺脫經濟困境，從而就會想到城市化。因為我們的工業化已經到了一個比較高的程度，而城市化的水平相對還比較低，通過城市化來拉動內需就成了決策者考慮的發展戰略。那么城市化的核心是什么？一些地方政府的“城市化”反而受到普遍的質疑和批評？現結合國內外城市化發展的基本規律，以及我國城市化過程中的經驗和教訓，談談對于我國城市化的一些看法。
切實注意資源、環境的約束
社會經濟的發展是城市化的主要動力，工業化是城市化的主導力量。
當前，我國已經進入城市化的中期階段，根據國內外城市化與經濟發展的軌跡，結合我國實際，我國的東部地區包括京津環渤海地區，大力發展高端制造業、高新技術產業、現代物流業、現代服務業已是大家的共識。
據介紹，白溝新城規劃明確“加快推進以箱包業為核心的輕型加工制造業優化升級，重點發展輕工制造業、現代商貿物流業、旅游會展業”。這些選項是合理的。但要注意資源環境的約束。因為城市化離不開資源環境的支撐和保障,而城市化的發展又必然對資源環境產生一系列的影響，一般分為正面效應和負面效應。因此，在城市化進程中,需要通過政策干預、經濟和技術手段達到最優的資源開發利用價值、最優的污染控制水平，使城市化經濟效益最大化的同時,資源與環境效益也最大化。
城市化的發展,無論是人口增長、空間擴張,還是經濟發展和生活水平的提高,都意味著城市對資源需求的增長,需要開發利用更多的土地、水、能源、礦產等自然資源。同時,也意味著向環境中排放的各種廢物增多，從而導致生態環境的質量下降。
因此，我們在規劃城市人口、城市規模、經濟規模的時候，應該特別注意因地制宜，與當地的實際情況相結合，與自然資源條件相適應。
城市化所產生的資源環境問題，關鍵不在于城市化本身，而在于城市化的發展方式是否與資源環境相協調。因此，在推進城市化過程中，一定要注意與當地環境的承載力相適應。
要通過政策干預、充分應用新能源、可再生能源等新技術的推廣使用，控制資源消耗和污染排放總量，提高資源環境的生態服務功能。要努力發展循環經濟。要堅持高密度開發。當城市化發展到一定階段，城市具備較強的環保綜合能力，形成一定規模的環保投資,就能夠獲得污染集中治理的環保效益，實現城市化的經濟效益、社會效益與資源環境效益的統一。
在發展中，我們還要切忌城市發展大躍進。城市發展大躍進現象有兩個明顯特征：一是土地城市化快于人口城市化；二是經營城市的沖動超越經濟發展的規律。因為，一般情況下，城市化水平越高,對資源環境的索取就越多，對資源環境的壓力也就越大。在資源環境容量的約束下，資源的消耗，生態環境的惡化，就會降低資源環境要素的支撐能力,降低居住環境的舒適度和投資環境的競爭力，從而反過來會影響城市化的質量甚至抑制城市化的進程。
切實注意城市基礎設施建設
城市基礎設施是實現城市功能的重要條件，關系社會經濟的健康發展，關系城市居民的生活質量，關系城市的視覺形象與影響力，當前的問題十分突出。
一是城市基礎設施的建設要有相當的投入。雖然近年來城市基礎設施建設投入力度不斷加大，但由于歷史欠賬多，投資不足和設施建設滯后的矛盾仍然突出。根據聯合國開發計劃研究發展中國家城市基本設施投資，最好固定資產投資的10%-15%，占GDP的3%-5%。我國實際投資差距很大。隨著城市化的發展，對污水、垃圾處理等基礎設施建設提出更高的要求，今后相當長的時期，我國城市的基礎設施建設任務將更加繁重，建設資金緊張的矛盾將進一步加劇。我國在城市基礎設施建設方面存在融資渠道單一的問題，亟需金融創新，許多城市和金融機構在這方面做了很多實際的工作，包括吸引民間資本進入這個領域，我們城市化委員會與美國愛爾投資基金形成了戰略合作，也正在做這方面的探索。
二是城市交通擁堵問題日益突出，要把城市功能的規劃與交通規劃統一考慮。隨著我國城市化的快速推進，城市規模不斷擴張，城市集聚的人口也快速膨脹，一些大城市的常規公共交通方式難以滿足客運需求，市內交通日趨緊張，加之近年來私家車的迅速增加，城區車流不暢、交通堵塞的問題越來越突出。當前，如何緩解大城市尤其是百萬人口以上特大城市日趨嚴重的交通緊張狀況，已成為迫切需要解決的問題。對于新建的城市，也同樣要精心規劃，解決好城市功能布局與交通資源安排相協調。
三是要把地上空間規劃與地下空間利用規劃統一考慮，特別是各種地下管線的規劃統一考慮、統一管理。有資料顯示，我國不少縣城的供水能力不足，供水安全保障率亟待提高。2003年以來，國家開始安排國債資金支持各地缺水縣城的供水設施建設，但縣城供水能力不足的矛盾仍然較為普遍。而且由于多數縣城只有一座凈水廠，運行年限普遍較長，工藝簡單落后，如果供水管網老化腐蝕，容易引起供水二次污染，那就血上加霜，供水安全將受到威脅。
令人尷尬的是，我國城市一方面缺水，另一方面卻又怕水，城市防澇防洪問題日益突出。
北京7·21暴雨呈現出的問題，再次給全國眾多所謂的國際性大都市敲響了警鐘。從目前的情況來看，內澇已然是我國許多大中城市的一個通病，而且日趨嚴重。一方面，近年來，我國極端災害性天氣突發、多發，一些地方出現多次的大范圍強降雨，洪澇災害種類增多，給防洪防澇增添壓力；另一方面，由于城市化的快速推進，城市面積迅速擴張，重地上而輕地下的問題普遍存在，城市暴雨洪水的防治成為城市的一個軟肋。我國大城市的防洪系統，設計標準偏低，管理不到位，與巴黎、東京等地相比，至少相差100年。
在一些大城市的新城區建設以及一些中小城市的城區擴張過程中，一些建設者急功近利，缺少統籌規劃，排水防洪防澇等水利設施的投入嚴重不足。大家更多注重城市的表面形象，而對“里子”工程重視不夠。
另外，我國土地資源十分緊張，要集約建設城市，合理利用土地，防止城區盲目擴張，充分利用地下空間，是一條非常重要的措施。
四是要重視污水處理、垃圾處理。
由于對環境保護的緊迫性認識不到位，對推進污水處理設施管理體制改革及產業化經營缺乏自主性和積極性。一方面，城市污水集中處理設施不足，另一方面，一些地方的污水處理設施運行管理政企不分，權利、義務、責任界定不清，效率低下，加之污水處理費征收不足，造成污水處理廠有的停停開開，有的甚至長時間閑置。應引起我們的高度重視。新區建設，不應重蹈覆轍。垃圾圍城仍然是我國的普遍現象。如何實現減量化、無害化，進而實現循環利用，全國已有些經驗值得我們借鑒。
切實關注人的城市化
城市化的根本內涵是讓農民變成市民。人的城市化，關鍵是人的現代化。當前，我國存在的一個突出問題就是：人進城了但還不是市民。或者說，土地被城市化了，但人還沒有被城市化。
據統計，截止2010年我國進城的農民工總人數達到了2.42億。中國國際城市化發展戰略研究委員會在2012年初發布的《2010年中國城市化率調查報告》（按非農人口占全國總人口數計算）中顯示，我國2010年的城市化率為34.17%，較2010年第六次全國人口普查城鎮人口比重達49.68%低15.51個百分點，涉及人口約2.20億。這些人(絕大多數為農民工)雖然生活在城鎮，被統計在城鎮人口之中，然而，在身份認同、社會保障等方面卻游離在城市之外。有學者將其稱之為“半城市化”。
幾十年來，幾億農民工進城，他們為我國的城市建設獻出自己的青春年華，他們為城市的經濟繁榮與社會發展，做出了重大貢獻。在對待農民工等外來流動人口問題上，我們傳統的思維和做法是加強控制和治安管理，這種思維和做法應該徹底改變了。以農民工為主體的外來人口是城市的新移民和新市民，是城市可持續發展不可或缺的寶貴人力資源，應當賦予他們平等的市民身份，應當尊重他們所做出的貢獻和人格尊嚴。
一方面，應該將在這些城市有穩定就業和居住的外來流動人口逐步登記為城市居民戶口，使之平等享受就業、教育、醫療、社保、住房等基本公共服務。另一方面，要重視新市民的教育，提高綜合素質，特別是想建設國際性城市的，更要重視市民的素質提高問題，使其具有現代意識、現代知識、現代技能。
我們只有認真地解決這些超過2.20億的進城農民工的市民化問題，才能算得上是真正實現了人的城市化，才能真正地提升我國城市化的質量。
切實重視社會建設
社會建設就是要用發展的辦法來解決前進中的諸多社會問題。更加注重改善民生，讓發展的成果惠及全體人民；正確處理各種社會矛盾，確保社會和諧發展。
當前，我國整體上正處于以社會體制改革為重點的階段。從我國目前存在的半城市化難題來看，這個過程我認為大約還需要花20年到30年的時間。
“十二五”規劃綱要把轉變經濟發展方式，調整國民收入分配，建立社會保障體系，發展社會事業，加快工業化、城市化步伐，切實解決民生問題做為重點內容。所以，推進社會體制改革，就是中國的一場“社會進步運動”，解決改革開放以來積累的一系列社會問題。從這個角度說，社會建設起著承上啟下的作用，既承接經濟體制改革的深化、完善的任務，又為政治體制的改革創造更為良好的社會環境和條件。
一是要建立一個有效的社會保障體系。即現代化的國民教育體系、覆蓋城鄉居民的社會保障體系、擴大就業、基本醫療衛生制度、保障人人有房住的城鄉住房制度、良好的生活環境。而且要實現新老市民平等化，城市、農村一體化。
二是要構建一個合理穩定的社會結構。主要是推進城市化，轉移農業剩余人口，壯大中產階級。實現非農產值比重占到85%以上；城鎮人口占總人口的60%以上。年收入在6萬-18萬元的中等收入水平即中產階層的人數，由目前占總人口的20%左右提高40%-60%，構建“橄欖型”的社會結構，大大緩解貧富懸殊的問題。
三是要培育一個成熟的公民社會。
首先是政府公權力要歸位，政府不能搞全能主義，統包整個經濟社會事務。改革的目標是建立一個有限的政府，公共服務型的政府。政府主要政務是調節經濟、監管市場、社會管理和公共服務。
其次是社會組織的發育，保障基層的自治權力。實現鄉村自治、社區自治，社會問題讓社會民眾來管理，形成廣大公民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的社會自治制度。中央一再強調社會管理創新，那就要轉變原來對社會組織從管制為主變為培育和鼓勵為主，廣泛吸收社會組織參與公共政策的制訂，鼓勵他們承擔更多的公共服務，努力營造官民共治的社會治理格局。
此外，不論是公有制、非公有制企業，還是個體工商戶，都要充分保證其資源配置的權利，盡量減少政府直接干預企業，真正實現政企分開、政事分開、政資分開、政府與中介分開。防止以宏觀調控為名干涉微觀經濟，讓創造財富的市場主體發揮更大更好的作用。以政府公權力為主導，把社會自治權利和市場資源配置的權利落實好，使社會各主體各得其所，相互配合，相互協調，形成和諧的公民社會。
四是要注重文化建設。城市的根本職能是流傳文化，教育人民。整個城市化的過程，就是人類不斷傳承文化、追求、創造新的文化風尚的過程。
我們必須要破解老人倒地無人敢扶的道德窘局，見義不為的冷漠場景是社會的恥辱，這種反常的現象必須扭轉。而這個道德的困境，究其實質還是現實問題，必須通過現實環境的完善來解決。我們的司法、執法部門要當好公正的裁判者和秩序維護者，不冤枉一個好人、也不放過一個壞人，讓破壞公序良俗者無處藏身；民政和勞動等部門要為民眾建立完善的社會保障體系，讓救人者和被救者擺脫救治費用的巨大壓力，讓公德和善心的成長少一分壓力、多一份從容。同時，我們的城市還要注意傳承其文化特色，傳播城市的個性。要善于發掘本地的文化資源，弘揚本地的優秀文化傳統，注意文化教育事業的發展，用特色的文化氛圍影響人、教育人，促進民眾素質的提高，促進和諧社會的建設。
五是要鼓勵制度創新。在社會建設中，相關的制度建設與創新是帶根本性的。例如，近年來，隨著我國小微型企業發展和高科技、專業化服務的新型產業部門的興起，非正規就業以其“行業龐雜，包容性大，適應性強，覆蓋面廣”得以快速發展，已成為我國城鎮重要的就業形式，是當前新增就業的主要途徑。非正規就業的靈活性和自由度，也是許多農民工和大學生為事業發展而自愿選擇的形式，往往成為他們“創業”的一個前期準備階段，也是新興產業形成與發展的一個必要過程。因此，應加快推進非正規就業者勞動力市場一體化制度、勞動權益保護制度、素質和技能培訓制度和社會保障制度等方面的創新。
切實重視農村、農業的發展
城市化的目的，就是發展經濟技術，提高國民生活水平，實現社會和諧進步。
城市化不能忘記農村和農民。農民為新中國的建立和建設做出了巨大的犧牲和貢獻，廣大農民是個巨大的消費群體，他們的收入多少，會極大的影響城鄉的消費水平和社會購買力，從而影響城鄉經濟的持續、健康、快速發展。因此在加快推進城市化建設過程中，絕不能忘記農村、忽視農業，更不能剝奪農民。
農村生產力的發展是城市興起和成長的前提，離開了農村生產力的發展，城市化就失掉了基礎。
要因地制宜，推動農村種植業、養殖業的現代化。
據聯合國糧農組織的統計，亞太地區農業人口約占世界人口的1/3,其中饑餓和營養不良的人口數量約有5.78億，91％主要分布在中國大陸、印度、孟加拉、巴基斯坦、印尼和菲律賓等6個國家。
與此同時，由于亞太地區一些國家和國際合作伙伴對于農業的支持和投資出現減少趨勢，也使得亞太地區在糧食安全問題上面臨挑戰。
有人預計，到2050年，全球人口將會達到92億，屆時饑餓和營養不良等問題會更加嚴重，所以糧農組織預估全球糧食產品必須增加60%，才能使全球民眾在食物獲得上不虞匱乏。因此，我國在城市化過程中，政府應在農業部門投入大量資金，致力于研究、興建基礎設施、推廣農業技術、培訓農業人才，努力促成農村種植業和養殖業的現代化。
要解決農村的住房和相應基礎設施的現代化。改革開放以來，我國村鎮建設取得了令人矚目的偉大成就，為推動我國社會經濟發展發揮了重要作用。
但是，我國的村鎮建設存在幾個普遍性的問題：一是優秀的傳統古村落的規劃建設理念沒有得到傳承，村鎮規劃建設無章可循，亂搭亂建現象十分突出。二是農民代代蓋房，但由于設計與施工工藝相對落后，造成所建住宅質量不高，可以說是農民打工或種糧賺的哪點錢都折騰到蓋房子上了。三是環境污染日益突出，垃圾處理、污水排放和防火防災等問題嚴重困擾村鎮的發展。
要解決好這些問題，首先是要有一個尊重當地文化、符合當地實際、與當地環境資源相匹配的規劃，把我國優秀的古村落的傳統文化發揚光大。二是要科學指導農民建房，比如四川、江蘇等地通過規劃師下鄉，幫助引導農民提高住宅的規劃設計水平和施工質量，使得所建的住宅能代代相傳。有條件的地方，在農民充分自愿，而且不損害農民利益的前提下，可考慮適當集中建新村，解決好基礎設施問題。三是城市要反哺農村，加大對村鎮的基礎設施建設的投入，不斷提升村鎮的交通、垃圾處理、污水排放和防火防災水平。
要保護農民僅有的宅基地的所有權，農田的使用權。在保證農民享有市民權利的同時，還應維護其集體資產權益。首先，在推進農民市民化的過程中，絕不能剝奪或讓其喪失原本應享有的包括承包地、宅基地等在內的集體資產權益。同時，也不能違背農民意愿，強制讓其“上樓”。這不僅與戶籍制度改革本意相違背，其造成的后果可能比二元戶籍制度本身帶來的傷害更為深遠。
其次，逐步將戶籍戶口與社會福利、與土地福利脫鉤，使之回歸人口信息登記的功能，因此，有必要實行專業農戶登記制度。國家有關支農惠農政策與專業農戶掛鉤，與戶籍脫鉤。通過平等的戶籍改革，實現農民只是一種職業而不再是一種受歧視的身份。堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，逐步提高農村最低生活、失業保險、工傷保險標準和農村五保供養及各類優撫補助水平，實現城鄉最低生活保障制度一體化。
再次，盤活農村、農民的最大財產—土地。我國“三農”問題提了很長的時間，但收效甚微的主要原因就是沒有真正地從城市化這一戰略高度來解決“三農”問題，因為“三農”問題最核心的就是經濟發展，但我們卻把經濟發展中最重要最有價值的土地給“荒廢”了，因此，如何盤活農村、農民的土地是值得大家深入研究的問題，當前，有些地方已經先行先試，如土地銀行、土地入股、地票換戶籍等都取得了一定的經驗，只要工作細致、尊重農民意愿，大都會受到農民的歡迎。
我國的城市化已經發展到了關鍵時期。一方面，成績巨大，舉世矚目。另一方面，問題很多，矛盾很大。這就清楚地警示我們：中國的城市化不是已經可以穩操勝券了，而是仍然存在著兩種前途，一是勝利的前途。順利地完成城市化，實現經濟繁榮，技術進步，環境優美，國民生活富裕，城鄉社會和諧，造福于子孫后代。另一個是失敗的前途。經濟徘徊萎縮，生存環境惡化，貧富懸殊，社會混亂，給子孫后代留下無窮的禍患。
我真誠地希望，在我國的快速城市化進程中，大家要保持警醒的頭腦，讓我們進一步攜起手來，共同努力，去爭取勝利的前途。
