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2024年11月24日
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新型城鎮化改革方案正進入決策層視野。
今年四五月間，由國家發改委主管城鎮化工作的副主任徐憲平帶隊，國家城鎮化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調研，目前調研報告已完成初稿，在經國家發改委審核討論后，將適時報給國務院。
《財經國家周刊》記者了解到，這份報告就未來中國城鎮化發展模式及方向等問題提出了諸多規劃，“新型城鎮化”是其中的關鍵詞。
從調研組的設置規格上亦不難看出，決策層對此次調研頗為重視。包括國土資源部、農業部、公安部和交通運輸部等眾多中央部委參加。綜合來看，調研課題涉及農民工融入城市的成本、城市綜合交通網絡建設、支撐中國未來城鎮化的土地資源及能源供應量、工業化與城鎮化互動，以及戶籍制度改革等社會關注的焦點、難點問題。
值得關注的背景是，今年以來，在外部需求萎縮的背景下，擴大消費再次被提上日程。中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在國內外多個重要場合指出，城鎮化是內需最大的潛力所在，是經濟結構調整的重要依托。
中國選擇什么樣的城鎮化發展思路和路徑，將對未來10年甚至更長時間的中國經濟產生巨大影響，也會影響到相關公司的業績和戰略調整。目前已有部分房地產上市公司圍繞國家城鎮化未來的規劃開展對應的發展研究。
“未來的改革導向，重點還是以人為本，而不是以物為主的城市發展規劃。如果通過改革使這些人的消費潛能完全釋放，則城鎮化對中國經濟增長的貢獻還將增加至少1-2個百分點。”國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在接受本刊記者專訪時說。
“人的城鎮化”滯后
2011年，中國城鎮化率的官方統計數字是51.27%，但這其中，城鎮戶籍人口占總人數的比例卻只有35%。前后相差的16個百分點之中，蘊含的是數以億計的農民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會。
在中國人民大學經濟學院教授陶然看來，中國當前的城市化模式是“在農民工黃金年齡段利用這些勞動力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時，再將其推回農村”。
2010年，中國舉家遷徙的農民工總量已達3071萬人。這些農民工大多是跨區域落戶，處于“半市民化狀態”。
國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵指出，戶籍制度的限制，導致這些已進城和將進城的農民并未享受到和城鎮居民平等的公共服務，造成了兩極的就業和生存狀態，這種分化狀態對經濟和社會發展極為不利。
由于缺乏對在城市居留的長久預期，農民工消費、儲蓄乃至人力資本模式也必然與城市常住人口存在顯著差異，不利于其長久人力資本投資，收入提高乃至消費模式提升。
專家告訴記者，中國提高城鎮化質量，其中涉及2.11億農民工和7000萬城鎮間流動人口，總計約2.8億人。如果逐步推進農民工“市民化”，通過戶籍制度改革，把流動型消費轉化為定居型消費，可帶動住房消費，進而帶動工業制成品消費和其他基礎設施消費，可釋放的消費潛力巨大。
專家調研發現，中國城鎮化進程中不僅“人”面臨著不平等權利問題，不同規模和級別的城市也存在發展權不平等問題。一個重要表現，是高等級的城市利用行政手段來集中資源，然后建立一個高檔次的城市發展形態和標準。這種形態和標準的城市不是為農民進城服務，而是解決現有的城市居民的需求。
在李鐵看來，城鎮化實質就是讓一部分農民進城，更重要的是通過進城農民的就業和收入結構的改變，使他們能有尊嚴地參與和分享城市化的成果，分享城鎮中的現代生活。“要給予所有進城的農民自由的遷徙權和選擇權，這是新型城鎮化政策的根本和真正的出發點。”
戶改遭遇市長反對
國家城鎮化專題調研組在全國不同城市調研發現，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。
從2001年戶改文件下發，到2011年國務院文件《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，皆提出地級市以下市區全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈的反對。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任邱愛軍告訴《財經國家周刊》記者，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤。
在現行財稅體制下，地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴大城鎮福利制度覆蓋的范圍，只會主要考慮本地戶籍農業人口。
在李鐵看來，地方政府不愿意改革，還有深刻的經濟原因。最顯著的就是目前都面臨財政壓力。要推進新型城鎮化，最重要的是重塑地方財源。
地方政府財政收入來源目前有三個：一是土地出讓，二是地方債務，三是金融貸款。其中土地出讓金是最重要的財源，在某些城市通常占財政超50%以上。為保證這一主體財源，地方政府熱衷于將城市越擴越大，以便有更多土地可以用來招商引資和出讓獲利。
然而，這種城市化的發展模式也存在一個嚴重弊端，就是在城市越來越大的同時，整個基礎設施和社會公共服務的供給壓力也相應增大。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，所謂土地財政，實質上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發展的發展方式。形象地說，就是“寅吃卯糧”。
目前，隨著中央調控房價，以及住房限購政策的實施，土地出讓收入增長的預期被壓制。因此，一些地方城市不得不加大對工業投資的力度。在李鐵看來，此舉短期看對于提振經濟有益，但長期負面作用卻也明顯，因為同時還得吸引大量人口來就業，就會增加更多的公共收入負擔。“這將是未來所有城市都將出現的一個問題。”
土改切入點
中國城鎮化率快速提升是強力低成本推進的結果，目前的城鎮化進程是一個典型的粗放型模式。這種低成本體現在勞動力成本低、土地成本低、公共服務質量低、基礎設施建設低等方面。
黃小虎認為，城市土地外延擴張、利用粗放，與現行征地制度有直接關系。城鎮發展依賴于低價征用土地，政府利用土地出讓金收益作為城市基礎設施建設資金，開發商則獲取土地增值收益，實現暴利，而擁有土地所有權的農民卻不能平等分享土地增值收益。現行征地制度加劇了政府的短期行為，導致城市用地的粗放利用，并加劇了社會矛盾。
正因如此，專家的普遍共識是如果將“以人為本”確立為新型城鎮化的方向和原則，改變現行征地制度迫在眉睫。
這已經引起了決策層的重視。《財經國家周刊》記者了解到，上述極有可能在十八大后推進的城鎮化改革建議案中，除了強調積極穩妥推進戶籍制度改革，加快農民工市民化進程，推進城鎮行政管理體制改革外，加快土地制度改革也被放在了顯著的位置。
土地制度改革一個可期的方向，首先是完善征地制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。同時完善農村集體土地征收辦法，提高農民在土地增值中的分配比例，規范政府的征地行為等等。
此外，允許農民或集體經濟組織在符合規劃的前提下，利用自有集體建設用地使用權，以出租、入股、委托經營等方式參與城鎮經營型項目的開發；制定集體建設用地流轉收益分配辦法，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配比例，等等，也是近年來備受業界關注的改革熱點。
李鐵指出，征地制度改革就是要提高農村土地的價格，而且要讓土地的收益更多進入農民自己的口袋。
