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2024年11月24日
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2011年2月，中國宣布在“十二五”期間建設保障性住房3600萬套，這是世界上規模最大的保障性住房建設項目。目前保障房建設進展情況如何？存在哪些問題？8月7日，中國發展研究基金會主辦的保障性住房政策國際研討會在京召開，來自政府部門、研究機構、大學的專家學者、地方政府代表等120余人圍繞著中國保障性住房政策的實施與成效，保障性住房國際經驗國內各地實踐，保障性住房土地與資金問題等展開討論。中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民、國務院發展研究中心副主任韓俊重點就農民工的住房保障問題發表了看法。
楊偉民
未來中國城市化能不能健康發展，是不是可持續？我覺得非常關鍵的問題就是如何解決好城市居民的住房問題，當然特別是以農民工為主體的人群新進入城市的住房問題。
2008年下半年，我們在中央黨校學習，后來到井岡山，去農民家里同吃，進行調研。我去的那個村叫蔣法村（永吉縣永陽鎮蔣法村），是一個行政村，老中新三個村，老村基本上是解放前蓋的房子，當然看起來比較舊，過去老的民居，人氣還可以，但是主要是老人。中村是（上世紀）八九十年代蓋的水泥板的房子，一看就是平的。新村是最近幾年搞的社會主義新農村新蓋的，請專業人員搞的統一規劃、統一設計，然后農民自己蓋的房子，每棟房子占地180平方米，兩層小樓，五通，通沼氣、通水、通電、通有線電視，還有一個綠化，叫五通一綠，非常漂亮，但沒什么人住，22棟只有4棟有人住，我看完以后就問村長為什么沒有人?。吭诔抢锊块L都住不上，他說能蓋得起房子的都是城里打工的農民工，而他們沒有時間住。
這個例子我講了很多次，我覺得這就是目前我們中國城市化的現狀。
他們在農村都有比較寬裕的，甚至比較奢侈的住房，像我們看的房子就是奢侈的住房，但是他們沒有時間住，大多數的時間，甚至一生當中的很大一部分時間住在城里的地下室、工棚里。這就是我們城市化當中面臨的難題，城市化要發展，但是這些人究竟住在哪里？
下面我從宏觀上講三點意見，不一定對，也不代表我從事的這個機構，是我個人的觀點。
要把提升城市化質量
作為首要任務
我們國家發展很快，但是往往質量和數量存在不協調的地方。比如，工業化，從數量來講，很多人認為已經進入工業化的后期；但是如果從質量指標來看，我們工業化僅僅是中期階段，包括城市化也是一樣，從數量來看城市化比例提升很快，土地城市化的速度更快，全國城市建成區面積去年是4萬平方公里。鎮區的面積，由1990年的8220平方公里，增加到2008年的3萬平方公里。但是城市化的質量并不高，特別是這次北京的大水大家深有體會，這還是微觀層面。
從宏觀層面來看，城市化的質量不高突出表現為三個方面：
一是人口，1.6億多農民工不能市民化，仍然處于半城市化的狀態。沒有享受或者沒有完整地享受城市居民應該有的國民教育、醫療衛生、社會保障、低保、社會救助、住房保障。今天我們研究的住房保障，特別是沒有享受到住房保障這些公共服務，還有選舉權和被選舉權這樣一些政治權利。如果扣掉2億多以農民工為主體的沒有真正融入城市化的人口，中國實質的城市化率只有36%。
二是布局，布局的混亂主要表現在一些城市不顧及資源環境承載能力的物理極限，盲目地擴張城市功能，放大城市規模，增大經濟總量。這樣使全國大跨度的調水、輸電、輸氣，治污的壓力越來越大，其中水帶來的問題尤為突出，全國目前657座城市400多座城市是缺水的，必須依靠地下水維持生產生活，其中110座屬于嚴重缺水，嚴重缺水就必須靠超采地下水維系生產生活。當然地下水是可以采了，但是地下水如果過度超采會帶來地面沉降，現在我們地面沉降的面積也是越來越大，最近國土資源部做了一個規劃正在采取措施治理。
來看北京水的問題。北京地表水的資源多年平均大概是7.3億立方米左右，地下水資源是13.7億，也就是說水資源總量大概21億立方米，目前的年均實際用水大體是30億-36億立方米，缺口大概也就是10億-15億立方米這樣一個水平，全國總的缺水量大概500億立方米左右。北京地表水，一個是密云，一個是官廳，但是官廳水庫已經退出了水源地，現在北京只剩下密云水庫，今年雨水大，密云水庫增加到11億立方米。所以從2003年開始，在北京的一些郊縣建了一些應急的水源工程，實際上就是開采地下水，開采初期的時候，大概埋深是10米，目前埋深已經超過40米，今年大水使北京地下水水位上升了2米，這個40米基本接近開采的極限，原來預計南水北調工程能夠按計劃進京，2008年就進京，但是2008年沒有到，就必須靠應急水。北京地下水超采大概56億立方米，前幾天媒體報道，北京市累計地面沉降量超過200毫米的面積已經占到北京平原面積的1/3，北京平原面積大概6000多平方公里左右。200毫米是一個標志性的值，再深就出現其他的地質問題。全國不光是北京，有很多這類的城市，大概有50個左右，這是布局，因為你建在一個資源環境承載能力并不是很高，不應該按照這樣的速度來擴大城市面積、擴大城市經濟的地方。所以必然會帶來當地的資源和環境、當地的經濟和人口超出了當地的資源和環境承載能力。
三是城市形態。對全國有代表性的55座城市20世紀70年代以來擴張過程的遙感監測表明，平原地區的城市多數以原來的城市中心區為中心進行環形擴張。即便是原來縱橫交錯的布局，像天津過去是放射狀的布局，這樣的城市目前也在把之間的面積填滿，原來的綠地、莊稼地填滿，位于大江大河兩岸的城市，現在更多的是在城市的兩端來擴展，當然更多的城市是叫雙向對接，城市向郊區擴張，郊區向城里擴張，地租的問題了。總之，越來越多的城市在空間形態上形成環城布局，這樣的城市空間擴張的形態，直接或者間接地帶來了包括交通擁擠、房價過高、污染加重這樣一些所謂的城市病。為什么這么說？這種攤大餅空間形態，相對于組團式放射狀包括掌形，包括雙合，就這種空間形態來講，很容易造成一點堵車全線環路就會癱瘓這樣的交通問題。為什么說會拉高房價？我覺得攤大餅形態意味著每向外拓展一圈，新拓展的地區與原來主城區的級差地租就會縮小，所以說每建一圈環路全城房價就會抬高一圈。第三就是逐步填滿城市外圈或者原有綠地等地的過程，城市就是一塊水泥板，這塊水泥板面積越來越大，當然這個水泥板中間還要看綠地的開發強度有多少，當開發強度過高的時候就會造成像北京這樣，雨水下來以后，因為浸入系數很大必然變成水都會流走了。華北以前有很多綠地，有許多水泡子、水溝。而且還有一個問題，因為城市空間綠地面積越來越少，就會帶來一種惡性循環，因為現在大家對生態空間的需求，或者叫生態產品的需求，越來越迫切。
我經常講一個例子。
我是外地人，1982年到北京，那時候感覺北京最擁擠的地方是王府井、前門，因為全國人民到那買東西。但是現在最擁擠的地方是香山。為什么都跑到香山去了？呼吸清新空氣，看綠色去了，因為城里沒有。前兩天看到一個介紹紐約中央公園，紐約建的時候開始也是這樣，盲目的擴張，當時有一個人覺得不能這樣搞，所以必須留住一塊地方，所以圍成一塊建了中央公園，所以紐約人都會到中央公園去呼吸清新空氣。
所以，我說中國已經到了必須大力提高城市化質量的階段，提高城市化質量對于中國未來的經濟發展、社會進步包括生態文明都非常迫切。實際上“十二五”綱要已經提出了提升城市化質量這樣的命題。所以現在的問題就是怎么樣統一認識、抓緊落實，因為我們如果行動越慢未來的代價可能會越大。
必須實現農民工市民化
提高城市化質量必須把農民工市民化，或者說農民工的定居問題，作為一個主要的任務。
解決農民工的定居問題，對于轉變發展方式，對于真正把經濟發展在擴大內需的基礎之上，是至關重要的。
過去我研究產業政策，我們過去幾乎所有的政策都是促進供給和生產，為什么？我們說社會面臨的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質文化需求和落后的社會生產之間的關系。改革開放之后發展是第一要務，以經濟建設為中心，大家理解的發展就是招商引資，擴大投資等等，但是現在我們面臨的問題已經不是這樣的問題。當然有兩次面臨生產過剩，需要擴大內需的時機，一個是1998年亞洲金融危機，一次是2008年應對國際金融危機。第一次主要是把政策的重點放在城市居民，比如說買車、長假，等等都是那個時機出臺的。2008年應對國際金融危機也實行了擴大內需的政策，特別是擴大消費的政策，這次重點放在了促進農民消費上。這兩次都沒有把農民工的問題提到擴大內需的議事日程上來。大家現在經常講城市化是中國最大的內需，中國的房地產還有很大的空間，因為城市化率還很低，但是如果不解決農民工的定居問題，還像我剛才講的江西村里的情況，那么擴大內需最終的結果可能還是擴大了投資需求，甚至擴大了房地產的投機需求。
關鍵就是怎么樣推進城市化。目前大家也都在說推進城市化，但是各級地方政府推進城市化的普通做法是政府圈一塊地，吸引房地產開發，再賣地獲取財政收入，再靠土地議價和收入提升融資平臺，然后再融資，再去建設城市基礎設施，這是投資的基本方式。但是這種靠開發土地擴大城市面積，靠高房價支撐土地財政，靠高投資帶動經濟增長的循環，已經走不了多遠了。關鍵點是高房價可能已經很難再支撐下去了，大家說的所謂城市化的主體，蓋房子要有需求，關鍵農民工買不了那個房，所以那個需求到底是誰？我也做了一個分析。
我用的都是公開數據。據報道，目前未竣工房地產用地大概4000平方公里，這個什么概念呢？就是剛才我說的城市建成區大概4萬平方公里，就是相當于目前的10%。當然4萬平方公里并不都是住宅用地，按照目前的建設部的技術規范推算，4萬平方公里當中住宅用地是1.2萬平方公里，也就是說現在未竣工的房地產用地相當于目前60年來建設的1.2萬住宅用地的1/3，如果按照現在的統計局達成大概是3億立方米住房，這4000平方公里按2容積率就可以建供2億人住的房子，因為地在那放著呢，當然這是供給。
更主要看大家說的城市化的需求，因為中國研究城市化的時候經常犯一個技術性的錯誤。中國的城市化率叫城市人口加上鎮區人口，目前城鎮人口是6.9億，沒有準確的區分，到目前全國也沒有準確的統計區分。建設部有一套數據，統計局有一套數據。但是我根據有關方面對戶籍戶數來推算，657座城市的市區人口，比如，說北京時不能說2000萬，北京市區只是五環路之內。全國大概有4.2億，鎮區人口有2.7億，就是建制鎮，我們有1.9萬個建制鎮，說城市化率時包括了1.9萬個建制鎮，但是鎮區的人口其實對房地產沒有多大需求。
國家統計局最近有一個調查，鎮區人口當中大概56%的人自己蓋房子。所以，4.2億的城市人口當中還包括1.3億農民工，這個也是推算，因為還有3000多萬農民工在建制鎮生活。然后城市3億左右的城市人口當中自有住房比例大概70%左右。所以，1億左右的人是大家所說的沒有房子的城市人口。今后的房價要靠這1億人口的需求支撐，當然不包括改善性的，像二套、三套不好說了。
所以，我們在說城市化問題的時候，說房地產問題時，一定要區分，如果我們還是采取過去的方式，只允許農民進城打工不允許農民進城定居這樣的方式推進城市化的話，我們未來所謂的房地產，包括土地占用的面積，都會出現很大的浪費。
事實上，現在的城市化率的提高主要靠農民工，2010年包括農民工在內的外來人口，對我們國家城市化的貢獻率是87%，也就是說城市化率的提高，城市人口增加100人當中87個人都是外地人口，不是純粹原來的城市人口。所以這個也是需要改變的。這個中央其實也已經有明確的要求，但是應該說還沒有落實，因為占地地方政府有收入，但是如果讓農民工進來地方政府要掏錢的。
最后，提高城市化的質量必須統籌考慮農民工市民化，城市化的形態和城市化的布局問題。
農民工納入保障房體系
面臨的問題
解決農民工的市民化問題，其中面臨的一個難題就是住房問題，但是假設允許把農民工納入保障性住房當中，但是對不同地區來講也有房子究竟在哪里建的問題，因為我們面臨的問題有這樣幾個：
第一，對需要大規模建設保障性住房的城市往往都是資源環境承載能力開始下降、城市病已經開始顯現的城市。也就是說這些地方城市中心區的開發強度已經很高，如果再圍繞原來的城市中心區繼續擴大面積，再大規模建設保障性住房，結果就是又一圈攤大餅。商品房不能再建了，那保障房也是一樣，無論什么房建好以后就把餅攤大了一塊。
比如北京平原開發強度已經達到50%，北京1.6萬平方公里有1萬是山區，6000多平方公里的平原面積當中接近50%已經變成了水泥為主的地方，當然不僅僅是五環路之內，五環路之內大概700多萬平方公里。上海的開發強度接近50%，不包括三島，它的建設面積也已經接近3000平方公里。這兩個城市都是外來人口大批量的城市，大概都有1000萬的等量級。
第二，我們已經開始大規模建設保障性住房，目前沒有把外地人口納入保障性住房體系，我相信這個不會太久。一旦把外地人口納入保障性住房體系以后，那可能面臨的問題就是上面的問題，就是外來人口非常多，特別需要保障房的特大城市，而且城市群密集，像長三角、珠三角。按行政區分解指標建設保障性住房來看，這些地方就不夠?？赡軙硪恍┤丝谳^少或者人口凈流出的中小城市面臨建成以后沒人住的問題，我也注意到了比較偏僻的城市，人口在凈減少，我們657座城市并不是所有城市都平均地在增長，有些城市，像齊齊哈爾30多年來面積基本沒有擴大。
第三，土地指標。這個就涉及到國土資源部的問題，是按照行政區分配的，不管這個城市資源環境承載能力怎么樣，每年按照基數都有一定的占地指標，因為土地是可以賣錢的，你給它指標就相當給它一部分轉移支付了，誰都會要啊，所以你到一個地方調研，沒有一個地方不說我這最大的矛盾是缺地，你得給我增加一下指標。
過去各地是搞工業化，也搞開發區，現在各地在搞城市新區。很多城市，動輒上百、幾百，甚至上千平方公
