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2024年11月24日
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城市化發展必須是以人為本、為人民大眾的，必須最大限度地吸引社會公眾參與。圖為深圳中心區夜景。深圳特區報記者 鄭東升攝
■ 溫憲元
提 要
現階段，城市化在各地相繼出現了“準城市化”、“半城市化”、“被城市化”、“趕農民上樓”等困境，加劇了社會矛盾與社會風險，嚴重阻礙了健康城市化的發展。
健康有序的城市化是一個社會演化的過程，也是一個自然的歷史過程，更是產業、人口與空間等各個維度協調推進的過程，三者間彼此互動，構成一個有機整體。這就向科學治理機制提出新的要求與挑戰，必須充分考慮產業、人口與空間等城市化各個維度發展狀況以及三者間的動態平衡關系。
改革開放以來，我國快速工業化的推進，城市化水平顯著提高。國家統計局的數據顯示，2011年中國內地總人口為134735萬人。從城鄉結構看，城鎮人口已達69079萬人，鄉村人口65656萬人。城鎮人口首次超過農村人口，城市化率達51.27%。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾經指出：“中國的城市化與美國的高科技發展將是深刻影響21世紀人類發展的兩大主題。”由于全國的城市化水平快速推進，發展資源、發展項目向城市、特別是區域性中心城市集聚。在外延城市化迅速推進的同時，以城市的更新改造和提升現代化水平為主要內容的內涵城市化也勢頭強勁。城市化發揮著全社會和區域可持續發展的帶頭作用。
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城市化是實現城鄉統籌發展的重大戰略選擇
城市化是實現我國城鄉經濟社會統籌發展的重大戰略選擇，黨中央高度重視。2002年，十六大報告提出實施城鎮化戰略，統籌城鄉經濟社會發展。2007年，十七大報告強調，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，是改變城鄉二元結構，破解三農問題的重要途徑。2009年，中央經濟工作會議提出，“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制”。2010年，十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》指出，要實現城鎮化健康發展，必須科學制定城鎮化發展規劃，強化規劃約束力，加強城市公共設施建設，推進大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎設施一體化建設和網絡化發展；同時還需要加強和改善大城市人口管理，中小城市和小城鎮則要根據實際放寬外來人口落戶條件，并在制度上解決農民工權益保護等問題。這就提出了地方政府在城市化進程中科學治理的重大課題。然而，現階段，城市化在各地相繼出現了“準城市化”、“半城市化”、“被城市化”、“趕農民上樓”等困境，加劇了社會矛盾與社會風險，嚴重阻礙了健康城市化的發展。目前，城市化率雖然達到51.27%，但是，我國城市化不僅低于發達國家水平，也明顯低于世界平均水平和發展中國家平均水平。據世界發展報告統計資料，2000年，全世界城市化水平已達47％，中等發達國家城市化水平一般都在50％以上，高收入國家為79％。我國城市化水平與世界水平相差甚遠。
我國城市化進程中存在的問題，一是全國不同地區的城市化水平差距過大。我國城市分布相對集中在東部地帶，東中西三大地帶呈現明顯的梯度差異，東部地區明顯高于西部地區，東部地區的城市化進程比中、西部地區明顯要快。尤其是在沿海地區的珠三角、寧滬杭、京津唐等大城市群區域，工業化、信息化、城市化的迅速發展，集聚了中國大量的財富、勞動力與高新技術，使沿海許多城市經濟繁榮，市場活躍，生活水平提高，環境逐步改善，已經進入城市化發展的中期階段，中部地區正處于初期向中期的過渡階段，西部地區仍處于城市化發展的初期階段。二是生態環境惡化，資源問題嚴重。城市中聚集了大量的工業企業及人口，但由于工業的粗放型發展和人口的高度聚集，污染物的排放量激增，造成了大氣污染、垃圾滿城、水資源短缺、土地資源短缺、噪音不絕和光磁污染等各種難以解決的環境問題，城市的生態安全受到了極大的威脅。從水資源來看，隨著城市大生產的發展和城市人口的劇增，生產用水和生活用水大量增加，加之生態環境的破壞，影響了江河表面水的豐盈，超量和無度的開采又造成地下水的枯竭。同時。禁而不止的工業污染和污水的超標排放，致使江河湖泊和水源地以及地下水水質遭受嚴重污染，使得我國660多個城市不同程度面臨水資源問題，200多個城市水資源嚴重不足，有的城市被迫限量供水。從土地資源來看，很多地區興建了各級開發區。但很多開發區土地都在“曬太陽”，當地政府對城市興建寬馬路、大廣場、大學城、高爾夫球場等十分熱衷以及盲目的房地產開發和城市用地規模的擴大，使得土地資源越來越短缺。三是農民工的綜合素質不高。城市化是與現代化并生的，現代化的發展依賴于社會人力資本的提升，我國農村勞動者綜合素質低決定了外流勞動力的文化水平也處在較低的層次。這將導致農民難以在城市獲得穩定和收入較高的職位，無力承擔起家庭向城市移民、生存、發展的高額成本，農民只能無奈地像“候鳥”一樣往來于城鄉之間。如果進城農民不能在城市安居樂業，這樣的城市化就是泡沫。改革開放以來，雖然我國的教育事業有了很大發展，但國民文化素質總體上仍然不高。人口素質的高低直接影響城市化的進程。城市化的過程不僅是城市人口數量的增長，即用城市化率來表征的城市化水平，更應是城市文明在全社會的推廣并作為城市化的標志。當前我國的人口素質的現狀決定了我國城市化進程的艱巨性。
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城市化發展對科學治理的要求和挑戰
哈佛大學德懷特·珀金斯教授談到中國城市化面臨的挑戰時指出：移民問題是對中國提出的最大挑戰。健康有序的城市化是一個社會演化的過程，也是一個自然的歷史過程，更是產業、人口與空間等各個維度協調推進的過程，三者間彼此互動，構成一個有機整體。這就向科學治理機制提出新的要求與挑戰，必須充分考慮產業、人口與空間等城市化各個維度發展狀況以及三者間的動態平衡關系。只有這樣，才能更好地回應城市化及其挑戰，并為健康有序的城市化進程提供更大的動力。科學治理機制必須從城市化整體進程出發，才能在科學治理與城市化進程良性互動的基礎上，實現自身治理現代化目標，并為城市化進程提供強大動力。
產業現代化是城市化的重要動力。產業發展首先離不開配套的空間轉型；而空間布局的變化又對土地等資源要素提出新的要求，地方政府對產業發展的規劃與引導離不開對土地等資源的數量及其分布情況等客觀因素的考慮。其次，城市經濟的發展帶來空間的需求，空間布局的變化以及土地等資源的流轉與配置，都必須置于產業發展現狀及其趨勢的框架內進行。只有這樣，才能實現土地等生產要素的集約利用與保值增值。
土地等資源空間優化配置既離不開對產業發展現實狀況的考慮，又與人口城市化息息相關。農村勞動力就業轉移以及人口集聚化是實現土地等要素的集約利用及空間布局合理化的重要前提。但是，土地等資源空間上的重新劃分又勢必造成農民職業身份、社會身份以及居住方式的變化。地方政府需要通過科學治理體制機制的創新，加快農村富余勞動力就業轉移與農民市民化進程，從而為加速土地流轉的進程創造先決條件。現階段，在資源空間重新劃分過程中，我國各地方政府必須承擔起相應的職能，必須解決失地農民社會保障與就業等人口城市化問題。
人口城市化不僅與空間變化密切相關，而且還與產業發展狀況直接相關。非農產業的發展是實現農村剩余勞動力就業轉移的現實條件。只有這樣，才能實現勞動力從生產效率較低的傳統農業向生產效率較高的現代非農產業的轉移，從而確保勞動力增值，提高勞動者收入水平，從根本上消除城鄉差異。另一方面，產業發展又離不開充足的勞動力資源供給，特別是“用工荒”現象的持續存在，標志著勞動力資源逐漸成為稀缺生產要素。地方政府的科學治理亟須通過提高公共服務覆蓋水平、降低農民工落戶門檻、改善勞資關系等途徑為本地區爭取勞動力資源。
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城市化發展的科學治理機制
建立和完善城市化的科學治理機制，要抓好以下環節：
一是科學治理理念的人性化。市政管理部門要精心管理市政服務設施，維護好“城市生命線”，為全體市民提供周到、便利、安全等人性化的公共管理服務。與此同時，特別注意為城市特殊群體、尤其是弱勢困難群體提供特惠服務，體現城市現代化進程中的人文關懷。
二是科學治理行為的精細化。城市化的現代化管理有一個成功經驗就是，不斷完善城市管理體制，建立長效管理機制，更新城市管理技術手段，包括建立數字城管監控指揮系統等，努力提高城市化管理的效能和精細化水平。
三是科學治理方式的民主化。城市化發展必須是以人為本、為人民大眾的，必須最大限度地吸引社會公眾參與、監督推進城市化進程。城市公共管理主體主動加強與社會公眾的互動，廣泛征求社會各界的意見和建議，全面接受社會監督，認真對待和處理人民群眾的訴求。
四是科學治理依據的法制化、制度化。城市化科學治理的基本性質是行使公權力的公共管理。無論是管理主體的確定、管理職能的劃分，還是管理權力的行使、管理尺度的把握，都要依據國家的法律和行政規章。
（作者系廣東省社會科學院副院長、研究員）
