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2024年11月24日
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長期以來，財力與事權的不匹配，導致了不少縣域過于依賴“招商”模式來開拓財源，國家審計署對54個縣的審計結果顯示，不論財力狀況如何，縣域在招商過程中都有些“饑不擇食”。
隸屬浙江臺州的縣級市溫嶺的做法，或許值得其他縣域借鑒，溫嶺首創了公眾參與式公共財政預算的民主形式，政府財政預算均需經過人大代表和公民代表的麻辣過堂。一系列制度安排，為的是讓民眾來管住政府的“錢袋子”。
聚焦縣級財政的收支矛盾，就會看到縣域在擔負著從經濟發展、社會治理到文化建設的一攬子任務時面臨的壓力。審計署另一則數據顯示，全國近2000多個縣級市中，僅54個縣級政府沒有舉債。2010年底，有99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。20個縣級政府的借新還舊率超過20%。
縣域經濟如何才能又好又快地發展？縣級政府如何才能理好“錢袋子”里的財？解決這一問題，對于“國富民強”的實現將有重要意義。因此亟需盡快減少管理層級和政策傳遞環節；逐步增加縣級政府的財權或財力，將包括財政、計劃、項目審批與人事等領域的權利由市直接下放到縣，通過擴權激活縣域經濟的活力，通過總結各地“擴權強縣”“省管縣”“預算改革”等各方面的經驗，在制度上進行總體安排，在行政改革和財稅改革中加以大力推廣。
54縣招商模式陷“違規”困境
縣級政府的財路
“招商”日漸成為縣級政府開拓財路的不二法門，但國家審計署對54個縣的審計結果顯示，縣域在招商過程中難免饑不擇食，有的在“食物”選擇上毫不挑剔，有的卻是在“食用”方法上不經篩選
“接待就是生產力”，6月20日，甘肅省天水市接待辦公室外墻上的一條標語被傳上網，瞬間成為焦點，網民評論多持負面意見。對于“迎來送往”、“三公消費”等現象的新一輪抨擊，讓地方官員們焦頭爛額的同時，也暗暗叫苦。
此際，關于“錢袋子”的革命，正在中國2800多個縣域中艱難推進，“不到位”，成了許多縣級政府在財政管理制度改革中普遍遭遇的難題。
6月8日，審計署發布今年第26號“審計結果公告”，在2011年11月至2012年3月審計調查的54個縣(市、區、旗，以下統稱縣)中，有53個在招商引資中違規，變相減免財政性收入70億元；縣級財政性收入結構也不盡合理，54個縣實現的財政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過稅收收入20.90個百分點。
就在財政部和有關省區積極采取措施，努力想方設法解決縣級財政管理制度改革推進過程中“不到位”的問題之時，不少縣域卻仍在一如既往地忙碌著，只為把大項目，甚至是產業鏈、產業集群“吸引”到自己的土地上來?！敖哟褪巧a力”，只不過是這一大背景下諸多招商口號中最為直白的一種。
“選秀局長”背后的縣域官員招商生態
5月底，在參加山東衛視《天籟之聲》杭州賽區海選時，趙書峰 “火”了。
他操著山東口音說，“我是山東臨沂的，到這邊來招商引資的，如果有想到我們山東臨沂投資置業的，我們沂蒙山區非常歡迎。”幾天后，他又在比賽中稱，“我們莒南……這么好的地方如果不開發起來真是太可惜了。”
這位鐘情于“招商”的“選秀者”爆紅網絡后，其真實身份也隨之公開——他被很多媒體稱之為“山東臨沂莒南開發區招商局局長”，又由此贏得“選秀局長”的稱呼。但不久后，趙書峰的身份被證實為莒南開發區招商局派往杭州的工作人員，戴著局長的“帽子”，是因為招商工作的需要。
趙書峰“秀”招商的背后，折射出的是縣域版圖中官員的招商生態。
縣域經濟的“錢袋子”要漲起來，需要用賺來的資金去填滿，而當下以官員為主導的招商模式，很多地方政府都把招商引資作為官員的政績考核指標，對官員實行“層層分指標，級級抓考核，個個有任務，人人忙招商”的硬性分配。
在山西省長治市，按照市委書記田喜榮的要求，每個縣一年的招商項目不得少于15個；縣委書記、縣長每人每年要引進1個億元以上項目；每個縣的15個項目，要有70%的落地率。
被田喜榮引為成功榜樣的沁縣，去年在“招商引資年”中表現突出。為了鼓勵干部，沁縣將300萬元招商獎勵資金列入財政預算，并規定：凡引進項目，開工建設投資達1000萬元的，獎勵招商者2萬元；5000萬元的，獎勵10萬元；1億元的，獎勵20萬元；凡引進國稅、地稅收入在500萬元以上的企業，獎勵招商者5萬元；1000萬元以上的獎勵10萬元；5000萬元以上的，獎勵50萬元；1億元以上的，獎勵100萬元。
與江蘇沐陽縣相比，沁縣的招商只是邁出了“萬里長征”的第一步。在沐陽，“全民招商”已經實行了十多年，從縣領導班子成員到下面的工作人員，凡是財政供養及事業單位人員，一律要參與到全縣的招商引資工作當中，有指標、有考核，若完不成任務，就要接受懲罰，措施包括扣工資、降職甚至免職等等。
就在十多年前，沐陽還幾乎是江蘇省最窮的縣之一，如今沐陽已成為蘇北地區名符其實的“領頭羊”。
縣域經濟“錢袋子”充實起來的背后，是“縣官”們沉甸甸的責任與壓力。
一位中國西北地區的“縣官”透露了省、市兩級對于縣域經濟的考核指標，其考核重點就是招商引資和工業項目，而且僅自己縣里“成績好”遠遠不夠，關鍵還要和兄弟縣域比排名。因此，每年年底，這位“縣官”便會焦灼萬分，陪領導喝酒、對投資商“軟磨硬泡”，都是免不了的，項目簽約之后，只有資金到位了，落入到縣域的“錢袋子”里，才能納入考核。
因此，在“縣官”中流傳著這樣一句話，“招商引資才是陪酒的主戰場”。
很多縣域的領導班子成員都聽說，中部地區的一位縣委書記為了招來大手筆的客商投資，在陪客商吃飯的時候飲酒過量，導致胃出血并住進了醫院，此后，客商把他當成了可以信賴的朋友，一些大企業也入駐了書記所在的那個地理位置并不優越的縣城。
縣官們還是有點“饑不擇食”
在招商過程中，“縣官”們也有一些糾結與困惑的地方。
在許多省、市面臨著轉型升級重任的大背景之下，除了GDP、財政收入之外，還要看環保、比幸福、拼科學發展。而讓一些自然條件、地理位置、經濟發展并不十分優越的縣域官員們煩惱的是，有些好不容易才“引”來的項目，因為節能減排和土地指標“一刀切”的緣故，只能眼睜睜地看著它泡湯。
而項目泡湯后，又要面臨著完不成招商任務的憂慮。
“在中國，招商引資經歷了缺資金、缺項目和缺人才的不同階段。而具體到縣域，情況又不一樣了。”中國社科院工業經濟研究所所長金碚對《小康》記者說，“改革開放以后，縣域經濟發展的狀況很不一樣。有的縣在經濟上已經相當發達了，這些經濟強縣的招商模式已經很成熟，甚至可以招到一些世界上非常優秀的企業。還有一些縣域正處于發展之中，有了一定的基礎，這些縣的開發區往往做得不錯了，面臨的主要問題是產業選擇，比如說每個地區都希望發展高技術，或者說是新興產業，但這個要求未必能達到，所以‘饑不擇食’的現象還是會在一些縣域的招商過程中存在?！?/p>
“和過去相比，現在普遍還是比較重視環保問題的，那些污染嚴重的企業，大部分縣域都不會接受?！苯痦昭a充說道，“還有的縣剛開始起步，最大的問題是資金，最大的資源還是土地?！?/p>
招商引資難，招到好的優質項目則更是難上加難。
為了解決“招好商”的問題，在金碚所提到的那些相當發達和處于發展之中的縣域中，有一部分已經提出了變“招商引資”為“招商選資”的新思路。
4年前，溫州市的招商引資文件中，就對“選商”的標準做出了如下規定：在新引進的項目中，總投資額過億的項目要達到一定數量，下轄的樂清市指標是7個；新引進項目的投資強度，要達到該市同行業的水平；在新引進的項目中，高新技術產業、臨港產業和現代服務業項目，要占到總數的30%。
而今，在合肥，縣處級干部們更是采取了“貼身”的“招商選資”辦法，紛紛報名申請去外地企業掛職。去年12月，合肥啟動了“百名縣處級干部大招商”活動，組建縣處級領導干部招商小組，派出100名縣處級招商人員奔赴全球招商引資。
對企業采取“貼身”式的招商“戰略”，并非合肥縣域的首創，不少縣域都意識到“服務企業”的重要性。然而，一些縣在招商引資的過程中，卻已經遠遠“超越”了服務企業的范疇。
審計署對54個縣的審計調查顯示，一些縣在招商引資過程中，將企業繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關企業，減少了縣級可支配財力。審計調查的54個縣中，有53個縣出臺了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優惠政策文件，以財政支出方式變相減免應征繳的財政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當于其當年一般預算收入的5.81%。
審計署這次審計調查涉及的54個縣，是按財力狀況的好中差情況選擇的，每類各約占總量的三分之一。從審計結果可以看出，不論財力狀況如何，縣域在招商過程中都難免“饑不擇食”，只是有的是在“食物”選擇上毫不挑剔，而有的卻是在“食用”方法上不經篩選，更有的兩者兼具。
無論發達與落后，其實都面臨縣級“財權”左右互搏的困境。
地方債危及縣域
與其四處招商，不如創建良好的贏商環境。但對于縣官們來說，從事基礎設施、社會文化、管理環境的建設，在短短的任期內很難看到自己的政績。
招商引資對縣域的財政支持力度有多大？財政學者閆天池介紹說，“暫時的支持力度不會很大，除非是特別好的項目。招商引資對于縣域財政的支持力度是需要長時間方能顯現的，初期就是一個培育的階段，不會短期見到效果?！?/p>
閆天池為《小康》記者舉了個例子，假如一個縣引進了一個核電廠，在10到15年間，它都只能收一些建設方面的稅，等到并網發電以后，才真正會有效益。
在這方面，閆天池還有過切身體會，2001到2003年間，他曾經在海南省的白沙縣掛職做過“縣官”，也參與過招商引資的工作，“我離開幾年后效益才顯現出來?！?/p>
在閆天池看來，一些縣熱衷于招商引資并有違規行為，是體制的原因，“縣作為我國最基礎的行政單元格局，往往也是財政收入最薄弱的，特別是1994年分稅制改革以后，大部分縣的財政基本上都靠轉移支付?！?/p>
除了體制原因外，全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青認為，對于財政利益的違規許諾，體現了地方追求短期效應，急于體現政績、業績的沖動心理，也是對其他兄弟縣域的不公。
閆天池提到的“分稅制改革”，也被北京師范大學經濟與工商管理學院教授尹恒和博士研究生楊龍見注意到了，在做一個關于“財政層級改革、轉移支付與縣級財政負擔”的課題時，他們發現，分稅制改革以來，縣級財政負擔加重，財政困難，上級財政對基層財政轉移支付的可達性差，已成為日趨嚴重的問題。
1994年分稅制改革的初衷，實際上是要進一步理清中央和地方的財稅關系，既保證國家財政有充足而穩定的收入，增強國家對宏觀經濟調控的能力，又能夠充分調動地方政府的積極性和主動性。
“但這就使地方的財力相對削弱了，中央的財力增強了，表現在兩個比重——財政收入占GDP的比重，1994年是11%，現在是20%，還有一個比重是中央財政收入占地方財政的比重，過去下降到30%，現在大概是50%。”中央財經大學財政學院教授、財政學系主任曾康華認為，“從1994年到現在是社會高速發展的時期，大量的事物是由地方政府來承擔的，所以在這種情況下一方面地方政府面臨著資金不足的問題，一方面卻還要承擔著經濟發展的重任，再加上中國的政治體制決定了官員的選拔還需要有政績，在這些因素的影響下，政府財政收入不足時就需要借錢，或者依賴于出賣土地，因此土地財政與地方債務的規模就這樣發展起來了。”
一邊要掙錢，一邊要借債。地方債務開始蔓延到縣域，并逐漸影響當地的發展模式。
審計署2011年第35號“審計結果公告”顯示，在1986年至1996年期間，共有2054個縣級政府開始舉借債務；至1996年底，全國2779個縣級政府中的2405個都舉借了債務，占比86.54%；至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務。
縣級財政的錢主要花在了哪里？幾年前，尹恒在研究縣級財政支出時發現，因縣級決策者主要對上負責，追求盡可能高的經濟增長率，而不是居民福利的最大化，因此導致財政決策更多地偏向于生產性支出。
而這幾年，不少財政學者看到，縣級財政的支出普遍用于涉及教育、醫療、住房等民生問題的剛性需求，“但我認為，這方面的投入仍然不夠。”在葉青看來，縣級的主要職能應該是解決民生問題，提升公共服務水平，因此這方面的投入還需加強。
2009年初，葉青在和基層工作人員交流探討后曾提出：縣域經濟是“三農”問題的主要抓手；縣級財政政策要完善，縣級財政分成比例要提高，縣級財權與事權要匹配；縣域經濟考核指標體系要完善等等。
對于縣域“錢袋子”存在的問題，審計署在“審計結果公告”中指出：對縣級財政性收入結構不盡合理、存在一定支出壓力、對上級轉移支付依賴度較高的問題，正在結合省以下財政管理體制改革，采取措施促進縣域經濟和區域經濟協調發展，逐步培育地方特別是縣級主體稅種，增強縣級財政實力，同時調整和優化轉移支付結構，進一步加大均衡性轉移支付力度，逐步推進基本公共服務均等化。
對縣級財政管理制度改革推進不到位的問題，財政部和有關地方正在采取措施推進縣級部門預算和國庫集中收付制度改革，按照《國務院辦公廳轉發財政部關于進一步加強財政專戶管理意見的通知》的要求，抓緊財政專戶清理工作。對違規制定招商引資優惠政策的問題，國務院已責成發展改革委等部門研究制定規范性文件。
在此前的2011年，中央財政在2005年實施“三獎一補”、產糧大縣補助等措施的基礎上，建立了縣級基本財力保障獎補機制。目前，縣級“保工資、保運轉”的困難已基本得到解決，“保民生”的能力也在不斷提高。在“錢袋子”有了一定基礎之后，要想實現“穩增長”，其實最重要的還是“調結構”，實現縣域的“自主發展”。
招商“文字”秀
1海鹽，投資綜合性價比最佳的地方
——浙江省嘉興市海鹽縣
2開放型經濟是第一性經濟，招商引資是第一性工作
——江蘇省昆山市(省直管縣，所屬地區為蘇州市)
3軟環境也是生產力
——山東省臨沂市莒南縣
4讓外商發財，求我們發展
——山西省長治市沁縣
5投資者是上帝，引資者是功臣，公務員是公仆
——河北省邢臺市威縣
6老板不分大小，能來投資就好
——黑龍江省哈爾濱市尚志
7人人都為蘭西招商引資，個個都為蘭西謀求發展
——黑龍江省綏化市蘭西縣
8決不讓千百個投資者說一個“不”字，要用一流服務為千百個投資者點亮綠燈
——遼寧省鞍山市臺安縣
9以招商引資作為發展經濟的第一要務
——廣東省湛江市遂溪縣嶺北鎮
10想投資的，大興鎮是您的風水寶地；想作案的，大興鎮是你的葬身之地！
——四川省雅安市雨城區大興鎮
中國縣級財政制度的五個階段
1953~1978年：“統收統支，分級管理”的財政體制
1980~1983年：“分級包干”的財政體制
1983~1993年：“財政包干”的財政體制
1994~2002年：“分稅制改革以后”的財政體制
2003年至今：“農業稅取消后”的財政體制
流行招商引資口號
1親商，安商，富商，打造優質高效的投資環境
2招真商，引巨資，上大項，推進經濟社會實現大發展，大跨越
3全民參與，親情招商，建設家鄉
4人人都是投資形象，處處都是投資環境
5不能帶頭富，不能當干部；不能帶民富，不是好干部
6計劃經濟講級別，市場經濟講實力，招商引資講服務
7為我們引進外資的是恩人，來投資的客商是親人
8投資者是上帝，引資者是功臣
9你投資我支持，你發財我發展，你創業我就業
10招商引資要發揚五千五萬的精神，走千山萬水，吃千辛萬苦，說千言萬語，想千方百計，引千萬外資
