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2024年11月24日
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近幾個月來，中國城市關系領域中的一系列事件引人關注。中國多個城市主動出擊，高調宣布建立雙方或多方戰略合作伙伴關系。5月25日，南昌和寧波簽署協議正式締結為友好城市，建立起兩市戰略合作伙伴關系，展開全面戰略合作；5 月22日，南京、合肥、南昌共同簽署《科學發展戰略對接與合作備忘錄》；5月5日，上海和武漢簽署《關于進一步加強滬漢全面戰略合作的協議》；4月10 日，連云港和西安簽署《關于進一步加強兩市戰略合作的框架協議》。
應注意的是，這一動向絕不是孤立的“年度現象”。事實上，它是去年中國一些城市先期探索的繼續。去年4月、9月、12月，連云港市就分別與蘭州、西寧和洛陽簽署了《戰略合作框架協議》；9月23日大連和錦州簽署兩市《戰略合作框架協議》后一個月，寧波和武漢也確立了兩市戰略合作關系。
此間觀察家指出，綜觀上述事件，“戰略合作”已成為中國城市合作關系中的一大關鍵詞。中國城市之間如此密集地開啟戰略合作新局，絕不是時間上的巧合，而是一個信號，表明中國城市決策層的發展眼光開始轉變，曾經成為主流的“囿于行政區各自為政發展”熱潮漸趨消退，正以積極的姿態建立城市間新型戰略合作伙伴關系。這一新局將可能成為解決中國經濟運行中長期沒有很好處理的對內開放和區域經濟整合兩大問題的突破口。
新起點：從交流式合作轉向戰略合作
改革開放30年，中國城市之間的相互合作主要停留在交流式合作層面，合作內容大多限于相互支持、招商引資、項目洽談等。這種交流式合作是非正式的，對參與合作個體沒有“契約性約束”，具有具體性、短期性、局部性、不穩定性特點，屬戰術性合作。
新型城市合作關系顯然與這一歷史做法不同。以部分城市戰略合作協議內容為例，南京、合肥、南昌共同簽署的戰略合作備忘錄提出，三市將進行理念、規劃、市場、產業、文化、科技、載體、服務、機制等九個方面的“對接”，強調要“共筑優勢發展平臺”、“形成互動發展合力”、“共謀區域合作發展”，建立規劃銜接、分工明確、布局合理、資源共享、優勢互補、市場統一、要素自由流動的經濟共同體。連云港和西寧則明確兩市聯手擴大對外開放。寧波和南昌兩市將力爭三年內形成穩定的合作發展平臺和體制。蘭州與連云港提出兩市黨政領導班子成員要隔年互訪一次。
觀察家認為，這些合作內容的戰略性特點非常鮮明：
第一，戰略合作協議大多冠以“框架”字眼，并明確建立戰略合作伙伴關系。“框架” 意味著合作內容的整體性和導向性；“框架協議”意味著協議具有法律效用，以“政府保證”的形式得以履行；戰略合作伙伴關系意味著城市間的關系是長期的、密切的合作關系。這表明，建立在這些意涵基礎上的合作具有整體性、長遠性、穩定性。這與無“戰略”的“合作伙伴關系”不同，也與無“戰略”、無“伙伴”的“ 建設性合作關系”不同；
第二，戰略合作協議均強調在經濟社會發展各方面進行全方位的合作，這表明合作內涵具有廣泛性、全面性、深度性。這與沒有“合作”的“戰略互惠關系”不同，也與無“全面”的“建設性合作關系”不同；
第三，戰略合作協議均以共同利益為訴求，以一體化為目標，充滿“平等合作”、“共同”、“聯手”、“互惠互利”、“合作發展”等字眼，這表明合作行為的本質不只是為了參與一方的發展，而是出于建立在共同利益基礎上的長期共贏考慮；
第四，戰略合作協議均強調創新合作交流機制，強化雙方或多方各級別的聯系溝通和協調，這表明城市之間的合作不是“拍腦袋的權宜之計”，而是開始朝制度化邁進。
新空間：從對外開放到升級對內開放
中國城市間為什么要邁向戰略合作？觀察家認為，這需要結合中國的開放型經濟特征來分析。
改革開放30年，中國城市發展開放型經濟，總體上一直走的是“內緊外松式”發展道路。
所謂“內緊”是指，中國城市對內開放不足、水平不高，甚至存在設置種種壁壘限制對內開放的情形。中國1978年開始的市場化取向改革，是在計劃經濟基礎上起步，在市場經濟“制度空白”的條件下啟動的。在這種情況下，要建設現代工業體系，本來由市場發揮的資源配置作用，只能實行“政府替代”，即地方政府充當“經濟主體”角色，成為其施政范圍的行政區劃內經濟發展的主導力量。因上級政府考核下級政府政績優劣長期以其所轄行政區域經濟發展狀況的好壞為主要標準，地方政府的經濟行為凸顯“行政區本位”特征，具有明顯的排他性，相互之間各自為政，常常實行經濟上的地區封鎖。
所謂“外松”是指，中國城市的開放型經濟更多的表現為，注重與海外合作，通過實施引進來、走出去策略，引進大量海外資金投資，走外引驅動型發展道路。
上述人士認為，“內緊外松”使中國城市正陷入“競爭力低下”僵局。在“行政區經濟 ”格局下，地方政府經濟行為帶有明顯的功利性，導致行政區內生產力布局，或追求短期內見效快的項目，或盲目追求優先產業，低水平過度投資大量存在，高新技術領域的高水平過度投資也很嚴重。即使是各地的國際化道路，也是各自為政，外向性經濟同構性嚴重，由于缺乏統一的談判協商機制，在外貿出口上過度或惡性競爭。從一些地區多年主要出口行業的產值看，名列前幾項的主要行業中就有三項至四項是完全相同的。
近現代世界發展史已證明，資本不承認行政界限，企業也不能畫地為牢；開放的資源配置空間范圍越廣，可以利用的資源種類越多，資源配置的效率就越高，共同利益的結合點就越大，就越能實現共同發展和共同受益。隨著中國市場經濟越來越深入的發展，沒有對內開放的城市單一開放型經濟已經難以為繼。中國城市要想打破現行發展僵局，必須從過去注重對外開放，轉向深化對內開放，通過城市之間的資源共享、優勢互補、市場統一、要素自由流通，實現合理配置資源，優化產業結構。這正是中國城市間開啟戰略合作的內在動因。
觀察家認為，中國城市選擇此時密集地開展戰略合作，還有一個現實的外在動因，即國際金融危機的“倒逼”。一方面，席卷全球的金融危機給中國城市實現經濟平穩較快發展帶來了許多壓力，而且危機目前尚未見底，要應對危機，就必須使自己的優勢產業越來越強，提升經濟發展新優勢，而“再造”優勢產業只能在開放的而不是“自我孤立”的經濟系統中實現；另一方面，國際金融危機使許多外向型經濟城市過于依賴境外投資、依賴境外市場的結構性發展矛盾暴露出來，面對國際市場需求的萎縮，開拓國內市場成為重中之重，要求開辟內源新動力，發展內源型經濟，實現拓市場促調整保增長的目標。
新探索：“點”的突破將拉動國內區域經濟一體化
觀察上述中國城市間的戰略合作，可以發現，合作方大多不屬于同一傳統區域內的城市，屬于跨區域城市間的戰略合作。比如，上海與武漢、寧波與武漢、寧波與南昌、連云港與洛陽的合作均屬于跨東、中部的合作；連云港與西寧、蘭州的合作均屬于跨東、西部的合作，等等。
上述分析人士認為，與傳統區域內以地理位置毗鄰為前提的城市合作不同，這種擺脫地緣限制的跨區域城市間戰略合作，是中國城市實施對內開放的新探索和新形式，是中國區域經濟發展中出現的一種新動向，將對國內區域經濟一體化產生深遠影響。
根據分析，這種跨區域城市間的戰略合作具有三大規律性特點：
第一，中國跨區域城市間戰略合作與世界區域經濟發展中跨地區、跨洲際區域合作具有“異曲同工”之妙，是世界經濟發展中普遍性與特殊性相結合、特殊性反作用于普遍性規律性特征在國內的運用。
世界經濟發展正日益呈現出普遍性與特殊性相結合、特殊性反作用于普遍性的規律性特征。經濟全球化不可逆轉，是世界各國經濟緊密聯系的普遍性趨勢。但由于各國經濟發展水平不同，多邊貿易自由化進程緩慢，全球經濟一體化尚待時日。于是，世界各國更加注重地區間的經濟合作，首先依據“地緣經濟學”重點發展與周邊地區國家的區域合作。進入21世紀以來，由于周邊地區國家可利用的空間逐漸減小，超越地緣界限的跨地區、跨洲際區域合作呈急劇擴展趨勢，成為世界經濟發展中的一種新動向。這是世界各國經濟具有更加密切聯系的特殊性。跨地區、跨洲際區域貿易自由化與全球貿易自由化的基本宗旨是一致的，將為經濟全球化良性發展起推動作用和鋪平道路。
從國內看，國內經濟一體化是中國市場經濟發展的最終必然趨勢，這也需要經歷一個相當長時期的過程。因各地經濟發展水平嚴重不平衡，國內經濟一體化首先表現為推動國內經濟若干區域化，比如長三角、珠三角一體化。但受“行政區經濟”深度限制，國內經濟區域化多年來也一直難以取得實質性突破。在這個意義上，可以說，跨區域城市間戰略合作是中國城市實施對內開放的新探索和新形式，是中國區域經濟發展中出現的一種新動向。
第二，中國跨區域城市間戰略合作對象的選擇，不是隨意的，而是基于各自比較優勢上的合作。綜觀看來，主要有以下幾種模式：一是前沿—腹地型性合作。比如寧波和南昌，寧波要實現產業轉型，開辟新的行業或產業領域，需要向內拓展，向中西部拓展腹地；南昌工業發達程度稍低，正是寧波港口腹地的延伸地，可以承接勞動密集型產業；二是“市場聚合型”合作。南京與合肥、南昌雖跨區域，但屬于相鄰的“三角地”，“市場聚合”效應強。南京加強與中部地區的聯系，為自身提供產業梯度轉移空間，并提供巨大的市場，試圖打開背后更大的腹地，而鄰近的安徽、江西等地是首選；三是“大江（陸橋）軸帶型”合作。根據大江（陸橋）軸帶理論，大江和陸橋的上中下游具有合作基礎和便利條件。連云港、洛陽、銀川等市均是新亞歐大陸橋的重要節點城市，洛陽、銀川等內陸城市靠自身力量很難取得突破性發展，迫切需要向外突破，與作為新亞歐大陸橋東橋頭堡的連云港市合作，借助連云港市推進改革開放是最好的選擇；四是“強強聯合型”合作。比如武漢和上海，具有既競爭又潛在互補的經濟結構關系，可以最大限度地發揮“貿易特聲和再創造效應”。
第三，中國跨區域城市間戰略合作的動力，是市場機制和資源流動。以往，城市政府是事實上的資源配置主體、投資活動的主要組織者；這些戰略合作均強調采取政府推動、市場主導相結合原則，發揮市場合理配置資源的作用，促進生產要素在城市間實現自由流動，形成“市場擴張效應”和“促進競爭效應”，推動產業集聚，從而改變原來以外引為發展動力的各城市舊的經濟結構。政府弱化和退出“經濟主體”的角色，政府的作為主要體現在推進和加速這種流動上，積極營造平等競爭、資源共享的市場環境，以降低和消除雙方存在的貿易壁壘。
根據區域經濟點軸開發理論，區域經濟一體化的主體是城市，一個城市就是一個地區的經濟中心，是帶動區域經濟增長的“發動機”。一個城市通過與傳統區域外城市進行戰略合作，這種傳統區域內的“點”的突破，不僅將有力促進合作城市之間的經濟社會發展，而且將對國內區域經濟一體化產生深遠影響，將拉動國內區域經濟一體化。
比如，連云港、洛陽、西安、銀川等市均是新亞歐大陸橋的重要節點城市，作為東橋頭堡的連云港市分別與其他3個城市進行戰略合作，促進資源共享、優勢互補，實現共同繁榮，對推動東中西部協調發展和陸橋經濟帶快速崛起，完善區域生產力布局，具有重要意義。南京合肥南昌的戰略合作，將因自身分量的大幅度升級，進一步增強對本省其他城市的影響力合作。武漢與上海建立更加緊密的全方位合作關系，將促使武漢在中部崛起中起帶頭作用。
