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2024年11月24日
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“不能因為改革，影響人家的利益。畢竟從領導崗位上下來，不是人家個人原因，而是改革政策調整導致的。不能因改革引起上訪。”
1237個事業單位被撤
2012年5月11日是個禮拜五，天氣悶熱。下午5點了，宋保平的辦公室門外，仍有兩名男子在守候。
宋保平是山西省機構編制委員會辦公室政策法規處處長。他正在辦公室和兩名同事討論事業單位分類事宜。
守在宋保平門外的，是山西省國土資源廳培訓中心的兩名員工，受命到省編辦找領導“訴苦”。一個較年輕的員工，右手攥著一份材料，左手拎著一個印著“山西省國土資源廳”字樣的紙袋，內裝一個黑色塑料袋。小伙子誤把來訪的南方周末記者當做省編辦官員，滿臉堆笑地遞上材料：“您看看。”
材料顯示，山西省編辦在給山西省國土資源廳的征求意見函中，把該培訓中心初步定為“企業”了。小伙子說，領導讓他過來向編辦領導說明情況，希望不要把培訓中心劃歸“企業”類。
“分類”，是山西事業單位改革的第二步，涉及極為敏感的利益調整，將直接決定事業單位的錢從哪里來。山西省計劃到2012年6月底，完成事業單位改革“分類”工作，參照中央文件，將保留下來的事業單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務和從事生產經營活動三個類別，將會有財政全額撥款、差額撥款和自收自支的區別。
山西省的事業單位改革，啟動于2008年——當年山西被確定為全國事業單位改革的試點單位。2012年“分類”改革啟動之前，山西已花了三年多時間，完成了改革第一步“清理規范”工作，一共撤銷了事業單位1237個。
山西是被中央安排成為改革試點的。5月10日，山西省編辦省直事業處處長呂雙牛對南方周末記者說，中央編辦最初確定試點省份時，希望東部、中部和西部各一家，最后中編辦點名確定廣東代表東部、山西代表中部、重慶代表西部。
呂雙牛回憶，中央編辦指出，山西編辦較早從組織人事部門分離出來，體制比較順，牽頭試點有優勢。本不愿參加改革試點的山西，成為中部試點代表。后來，浙江和上海主動要求參加試點，試點省份變成了5個。
試點之后，山西走出的第一步，成為很多省份學習的樣本，1237個事業單位被撤銷，僅數字便令人印象深刻。呂雙牛介紹，最近兩年，有二十多個省市到山西學習如何清理規范事業單位。
山西省首創事業單位改革“三步走”的步驟：清理規范、分類，配套改革。第一步清理規范事業單位，主要是弄清楚有多少事業單位、規格如何、編制多少、領導職數多少、各自職能等內容。職能萎縮、消失的事業單位，或者根本沒發揮過職能的事業單位，一律撤銷。
呂雙牛介紹，2010年年底，山西全面完成了事業單位的清理規范，除撤銷1237個職能萎縮或消亡的事業單位外，還整合職能趨同、分散設置的事業單位2950個。至于山西一共有多少事業單位，他不愿透露。
他說，改革前山西大部分事業單沒有明確過職責，普遍存在政事不分、事企不分、功能定位不清等問題。清理規范中，省市縣三級共計對29564個單位重新界定了職責。一些事業單位未經法律法規授權的行政職責被取消，一些事業單位的經營性職能被剝離，突出了事業單位的公益性。
“沒一個人下崗，沒讓一個人利益受損”
在山西，農、林、水利等部門，都是事業單位較多的大單位。例如山西省農業廳，目前行政處室有23個，下設的事業單位卻有45個。
農業廳人事處處長李岳峰向南方周末記者介紹，廳里過去有事業單位49個，這次清理規范中，撤銷了4個。總體編制也從1681名核減到1649名，減少了32個。因為一些廳里的事業單位空編很多，所以這次廳事業單位的總體編制雖然減少了，但卻沒有一個人下崗。
事實上，山西全省范圍內也沒有人因此下崗。正如山西省編辦官員向南方周末記者描述，這次山西清理規范事業單位，“沒讓一個人下崗，沒讓一個人的利益受損”。
呂雙牛說，這次中央的改革文件，并沒有“精簡人員”的說法。有關領導在相關會議上也說，這次改革不是要甩包袱。
既無人下崗，那這些被撤銷的1237個單位，人都去了哪里呢？
山西省農業廳在這次清理中，撤銷了駐京辦事處。這是一個正處級事業單位，一共有十多個編制，但一直只有辦事處主任陳慶云一人在崗，其他的編制都處在空編狀態。辦事處被撤銷后，這10個編制被劃到其他事業單位去了，陳慶云也被安排到其他事業單位任職。
單位撤銷、編制轉移的情況，在山西改革中比比皆是。
農業廳還有個宣傳中心，前身是1999年成立的山西省農業影視中心，共有8個編制。2009年改革開始后，改名為宣傳中心，編制一下子增加了10個，達到18個。增加的編制，來自山西省介休種羊場。按山西省農業廳的說法，這種編制轉移，是將一些自身發展困難的單位編制，調整到急需加強的事業單位。
農業廳宣傳中心主任趙文志向南方周末記者透露，清理前，中心的8個編制其實長期不滿編，最多時空編4個。2009年清理后，總編制增加到18個，但一直也只有10個人在崗，8個空編已持續兩年多了。
南方周末記者走訪多個事業單位發現，被撤銷的事業單位，多是自收自支性質，而撤銷之后，那些編制多數被轉移到了差額撥款或全額撥款的事業單位。
此次清理既無人下崗，山西全省總體編制數量是增是減？山西省編辦官員婉拒了南方周末記者的提問。
在太原市編辦，市直事業處處長郝全成向南方周末記者介紹，清理前，太原市直事業單位約有850個，清理后剩下約780個，編制總數約44000左右。但改革前究竟有多少編制，郝全成也不愿透露。
干部如何安置
事業單位被撤銷，既然普通職工都無人下崗，干部又如何安排？
5月11日，山西省農業國際合作交流工作站站長郭忠在辦公室向南方周末記者介紹，工作站是財政全額撥款的正處級事業單位，是在這次改革中，由山西省農業廳援外外事辦公室和利用外資辦公室合并而成的。
合并前，農業廳這兩個辦公室都是正處級、財政全額撥款的事業單位，各有一正一副兩個領導，編制都是7個，加起來是四名副處級以上領導，14個編制。
按規定，5人編制以下的單位，領導職數只有一個；6至15人的單位，領導職數為一到兩個，16至50人的單位，才能設置兩到三個領導職數。兩個辦公室合并后只有14個編制，只能配一正一副兩名副處以上干部了。原來四名副處以上干部，讓誰下都麻煩。
為平衡利益，山西省有關部門很快想出了辦法：合并后的新單位，仍是正處級單位，但增加兩個編制，這樣總編制就達到16個，可設一正二副三個副處級以上干部。另一名處級干部剛好退休，利益不受影響。這樣就輕松解決了合并后領導職數減少的矛盾。
事實上，在農業廳，還有一個專門的行政處室叫外經外事處，職能基本與郭忠領導的交流站相同。這個處行政編制一共三人，包括處長、副處長和一名工作人員。由于大部分對外交流工作都由國際交流站負責，這個外經外事處實際成了領導機構。
山西省農業廳清理規范后的事業單位領導職數和編制數，都統一以公開文件形式，下發到了各事業單位。但在山西省林業廳，各單位拿到的數據卻只有本單位的。
山西省林業廳人事處處長陳俊飛向南方周末記者解釋說，“領導特地囑咐，只把各單位自己的情況發給各單位，其他單位的不公開。這樣做，是怕各單位領導職數和編制數不同，擔心相互知情后攀比，引發矛盾和不穩定因素。”
當然，并非所有單位改革后都能保持領導職數不減少。郝全成介紹，在太原市市直事業單位，不管是全額還是差額撥款的事業單位，清理規范后，領導職數都有減少。不過出于穩定考慮，離開領導崗位的人保留待遇。
“不能因為改革，影響人家的利益。畢竟從領導崗位上下來，不是人家個人原因，而是改革政策調整導致的。不能因改革引起上訪。”郝全成對南方周末記者說。
改革邊界被突破
南方周末記者調查獲知，山西省事業單位改革期間提出“四不規定”：一般不新設事業單位，不增加事業編制和領導職數，不改變經費形式，不提高機構規格。但在山西的實際操作中，上述原則都有不同程度的突破。
南方周末記者調查獲知，在清理完所屬的事業單位后，山西省林業廳下面仍有62個事業單位，并且還增加了一正四副5個處級干部。一知情官員透露，林業廳曾試圖向省編辦爭取增加處級職數80個，并打了報告。報告中還希望將其中的15個事業單位明確為縣處級。
太原市編辦市直事業處處長郝全成告訴南方周末記者，過去事業單位比較亂，很多單位的領導職數不確定，人事任免甚至不報編制部門，主管部門自己提拔干部的情況比較普遍。這次規范清理事業單位，一個重要成績就是確定了各單位的領導職數。
按照有關部門領導介紹，山西部分地區也利用這次改革的機會，將過去未經編制部門認可、由各事業單位主管部門提拔的干部，合法化了。
在山西全省，改革前后，事業單位領導職數有何變化？山西省編辦僅提供給南方周末記者如下數據：這次改革中，山西明確了2694個單位的規格，重新核定了15019個單位的領導職數。
在太原，改革開始后，鄉鎮衛生院由差額全部轉為全額財政撥款，新增兩千多個社區衛生服務中心，全部設立為差額撥款的事業單位。
該市編辦縣區處處長王海鷹向南方周末記者解釋，原則上不新設事業單位，但并非絕對。因為工作需要新設立事業單位的，還是要設。上述基層醫療單位的變化，都是按照山西省的統一要求執行的。
經費形式被改變的，不僅僅是鄉鎮醫院。南方周末記者從山西省農業廳證實，該廳宣傳中心在此次改革中，從自收自支的事業單位變成了差額撥款的事業單位，且編制增加10個。
除“不新設事業單位、不改變經費形式”的規定被突破外，“不增加事業編制”的規定，也在個別地方被突破。
南方周末記者調查發現，此次山西改革試點，也成為各部門、縣市爭取利益的一次機會，例如某市在清理規范事業單位后，編制不僅沒減少，反而增加了數千個。
該市編辦有關人士解釋說，上述幾千人過去幾十年來一直都在事業單位的崗位上工作，但沒有被確認事業單位編制。還有一些人是因為過去人事任命的文件找不到了，身份無法確認。這次改革，肯定不能把他們趕走，只能給他們確認事業單位的身份。
“所以，準確說這種情況不能叫增加了編制，只能叫規范了。我們報給省編辦的時候，他們也提出了質疑。為此，我們專門給省編辦寫過情況說明。”上述人士說。
在此狀況之下，改革的初衷如何能實現？山西編辦系統有關人士認為，事業單位的改革，雖然看起來目前利益格局沒變，但要看長遠的效果。按照“老人老辦法、中人老辦法、新人新辦法”的改革思路，將來老人和中人都退了，改革的效果就出來了。
下一步更加敏感
相比“清理規范”的第一步，事業單位的“分類”，顯然是更為敏感的利益調整。
自5月中旬起，宋保平和他的同事們，分成8個小組，給省直事業單位進行分類。他們要做的工作，就是明確哪些事業單位轉為行政機構、哪些轉為企業、哪些作為純公益性質的單位保留在事業單位序列內。這將直接決定這些單位以后吃不吃財政飯，或吃多大比例的財政飯。
呂雙牛說，分類太敏感了，大家都想“往上靠”——過去自收自支的單位，希望被劃入差額撥款序列，差額撥款的單位，希望被分進全額撥款的序列。全額撥款的，也還有想法，那就是進行政序列。
按照山西省的規劃，2012年的3、4月，省編辦對事業單位提出初步分類意見，并與主管部門溝通協商。
因為涉及編制性質、經費來源的利益問題，分類工作也并非只在編制部門內部進行，除了要征求主管部門的意見，還要征求財政、人社等相關部門的意見。6月底前，按程序提請相關會議審定，省一級承擔行政職能的事業單位，要報中央編辦審核備案，縣市承擔行政職能的事業單位，則要報省編辦審核備案。
“鑒于分類工作既敏感又復雜，在具體的分類工作中要與主管部門充分交換意見，避免不必要的干擾。”山西省編辦在一份文件中說。
“干擾”似乎已經來了。2012年5月11日下午5時，宋保平緊閉的辦公室門終于打開了。兩名在門外等候多時的山西省國土資源廳培訓中心工作人員，快步上前向宋處長招呼，笑著遞上精心準備的材料。
宋保平瞟了瞟材料，很快還給了對方，“我們分了8個組，你們單位的分類，不歸我這組管。”
