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2024年11月24日
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廣州市番禺節能科技園去年年產值超過220億元，土地平均畝產值5000多萬元，土地產出效益是傳統園區的25倍。
番禺節能科技園從一個角度折射出廣州以節約集約用地“倒逼”轉型升級所取得的巨大成效。
省委書記汪洋在省第十一次黨代會報告中提出，“轉型升級是一場經濟社會領域的重大變革，必然引起利益格局的深刻調整。只有堅決打破粗放發展的路徑依賴、權力‘尋租’扭曲的市場格局，才能使轉型升級取得實質性進展”。今年，廣州市第十次黨代會明確提出，不拼土地、不拼資源，走一條節約用地、集約發展、精明增長的新型城市化發展道路。
隨著城市化進程不斷加速，土地資源日益緊張，如何在有限的土地上實現更高的效益，成為了每個城市不得不面對的難題。
近年來，廣州市提出不拼土地、不拼資源，堅持發揮市場基礎性、導向性作用，推進城鄉統籌的土地市場建設，引導社會資本進入城鄉更新改造，形成以節約集約用地“倒逼”轉型升級新機制，體現的是這座國家中心城市加速轉型升級、探索新型城市化發展道路的謀略與智慧。
集約用地
城市發展“倒逼”用地改革
走進廣州番禺節能科技園，一片造型現代、小巧精致的樓宇呈現眼前。
令人驚訝的是，這個面積不到500畝的民營科技園區，10年工夫不到，年產值已超過220億元，幾乎相當于一個地級市，培育“孵化”了3家上市公司，有12家企業已納入上市培育輔導對象，土地產出效益是傳統園區的25倍，土地平均畝產值5000多萬元、利稅14億元。
園區負責人楊錦鏈向筆者介紹，番禺節能科技園建立于2002年，園區以“綠色、低碳、環保”為主題，實行“兩頭在內、中間在外”(即研發銷售在園內、生產車間放在園外)的開發模式。與傳統工業園區單一主體建設、單一主體使用的模式不同，該園區針對新興企業“用地難”、“融資難”的實際困難，以產業為依托，以地產為載體，以代建辦公場所為切入點，通過投資建設功能復合的產業社區吸引了一大批中小企業進駐，實現了土地整體開發與運用。
番禺節能科技園成為廣州市推動產業升級的“硅谷”，也是廣州節約集約用地的一個縮影。
目前，番禺、蘿崗等區已經成長起巨大創意產業園、中頤創意產業園、清華科技園等一批走“小而精”節地模式的科技園區。
從某種程度上看，節約集約用地成了轉型升級的“指揮棒”。廣州開發區、蘿崗區在項目供地前，對引進的項目層層設關，確保項目質量和土地利用效率。企業進駐門檻之一便是項目投資密度，近兩年科學城入區項目的實際投資密度甚至超過1000美元/平方米，由此低附加值企業被擋在門外，從而引進高科技、高附加值企業，大大優化產業結構。
“土地是城市發展的命根子。過去靠犧牲土地換發展的傳統模式難以為繼。如何通過節約集約用地破解保資源、保發展‘兩難’問題，是擺在各級黨委政府和土地行政管理者面前的一項重大挑戰。”廣州市國土房管局局長李俊夫說。
“作為城市的經營者、建設者和管理者，規劃建設一個生態、健康、美麗、幸福的城市，是我們的責任和使命。廣州的土地家底不富裕，資源稟賦不足，決定了我們必須大力促進節約集約用地。”李俊夫給筆者算了一筆“資源賬”。根據今年初市國土房管局的摸查情況，2011年廣州市土地總面積7246.6平方公里，在全國31個省會城市(含直轄市)中，土地總面積位列倒數第6；單位土地人口密度為1752人/平方公里，僅次于深圳、上海，排全國第三位，土地利用強度已達到22.8%，國際通行的城市生態宜居警戒線為30%。換言之，為確保生態宜居，全市新增建設用地空間應控制在約520平方公里。最近10年，每年新增建設用地38.6平方公里，也就是不到2年就會拓展出一個改革開放前的廣州(當時廣州建成區的面積約為60平方公里)。按照這樣的資源消耗速度，廣州很快將突破生態宜居警戒線，很難為子孫后代保住藍天、凈水和沃土。
李俊夫強調，“作為一個人地矛盾非常突出的特大城市，廣州未來可持續發展必須按照市第十次黨代會的精神，不拼土地、不拼資源，采取有效、有力措施，走出一條節約用地、集約發展、精明增長的新型城市化道路。”
共同責任 機制創新
從“大家用、一家管”到“大家用、大家管”
“過去由于體制原因，地方上的土地管理是‘大家用、一家管’，這種模式形不成有效的激勵約束機制，也形不成轉型升級工作合力”，長期跟蹤研究土地管理的廣州市房地產研究中心主任謝昊向記者分析節約集約用地深層的機制問題。他說：“土地管理要出成效，需要決策者、管理者在體制機制、政策創新上狠下工夫才能突圍。”
在認真分析城市管理形勢基礎上，廣州市委、市政府通過制訂實施節約集約用地試點示范工作方案，以全市土地管理聯席會議為平臺，以土地管理共同責任制為保障，將節約集約用地工作精心部署、層層動員，形成一套完整的“兩約”用地政策體系和決策管理體制。
近年來，廣州市先后出臺了《廣州市推進節約集約用地試點示范工作實施方案》、《廣州市閑置土地處理辦法》、《各區(縣級市)土地集約利用程度評價指標體系》等，成立由市長掛帥的領導小組，將“節約集約”指標列入全市黨政領導干部政績考核指標，通過推進節約集約用地工作，全市各級各部門建立起土地管理“大家用、大家管”共同責任制，形成以畝產論英雄、以節約促發展的工作格局。
據統計，2005年至2011年，廣州市土地產出率(每平方公里建設用地GDP產出)從3.2億元提高到7.2億元，增長1.25倍；土地消耗率(每增加1億元GDP新增建設用地面積)從7.8公頃減少到2011年的2.11公頃，相比下降73%。
“三舊改造” 為城鎮低效用地挖潛探路
“老廣州”梁姨喬遷新居已經1年了，新家的客廳連著陽臺——這里是廣州最繁華的CBD珠江新城，梁姨換新家一分錢不用掏，而附近的一線江景房市場價已超過3萬元一平方米。
“你們過年時再來就好了，我家陽臺就對著‘小蠻腰’，從這里看新年煙花，最近、最靚……”梁姨熱情地發出邀請。
讓梁姨一家受惠的是位于廣州城市新中軸線上的獵德“城中村”改造項目。
獵德村經濟聯合社負責人說，城市快速擴展，使這個擁有900多年歷史的村子在上世紀90年代以后逐漸成為環境、治安問題突出的“城中村”。2007年獵德“城中村”改造項目啟動，為全市大范圍開展“三舊”改造工作奏響序曲。
2009年，廣州按照國土資源部和廣東省加快“三舊”改造的政策和部署，全面啟動“三舊”改造工程。成立了由市長掛帥的市“三舊”改造領導小組，高規格成立了由分管常務副市長任主任、正局級行政建制的市“三舊”改造工作辦公室，對“三舊”用地實行差異化的改造模式。
舊城更新改造主要集中在越秀、荔灣、海珠等老城區，結合文化保護、環境保護、生態治理來推進，強調民生效益、環境效益和文化效益，比如東濠涌改造、荔枝灣改造，與治水工程相結合，突出廣州水秀花鄉的魅力和千年嶺南文化傳承。
舊廠方面主要是實施“退二進三、騰籠換鳥”，將騰出的土地優先用于科技、創意、金融等現代服務業，在解決以往舊廠環境污染問題的同時，促進產業轉型升級和城市功能優化。
舊村方面采取全面改造和綜合整治兩種模式，著重推進中心城區“城中村”的全面改造，強調以人為本、市場運作、改善環境、優化功能，追求“城市受益、村民實惠、文化保護”的多贏。
以獵德村改造為例，市場融資的46億元全額返還村，改造范圍內的綠地率由5%提高到30%，建筑密度由60%降低到28%；改造后，新獵德村的產業功能、環境面貌完全融入珠江新城中心商務區，實現城鄉一體化發展。村民安置房安排在臨江一線江景，按照“拆一補一”進行補償，村民的房屋出租收益從改造前的每月每戶800元提高到4000元，增長4倍；村民自有房屋的價值從改造前的4000元/平方米提高到3萬元/平方米，增長6倍多；村集體年收入從改造前1億元提高到5億元，增長4倍，村民每年人均分紅從改造前的5000元提高到3萬元，增長5倍。把獵德村祠堂、廟宇和有代表性的民居沿獵德涌和珠江岸線重新規劃布局、異地復建，讓獵德村的建筑文化、古村傳統得到保護和延續。
深入推進“三舊”改造，廣州為城鎮低效用地探索節約集約高效利用的新路。據了解，經過2年多的工作，廣州“三舊”改造已取得明顯成效：經廣東省國土資源廳審批同意，全市標圖建庫的“三舊”用地共15187宗、用地總面積為546.97平方公里。實現“三舊”改造專項規劃全覆蓋。通過“三舊”改造調整產業項目82個，引進現代服務業項目51個、總部經濟項目16個、創意產業項目21個；推動16.55平方公里低效建設用地的二次開發；已批“三舊”改造項目可吸納社會投資近1000億元；通過改造而改善居住條件的受惠市民超過4.7萬戶、約12萬人，改造區域的綠地率從5%提高到35%，建筑密度從58%下降到33%。
科學規劃 管理創新
政策體系覆蓋土地管理各環節
節約集約用地的實踐背后有制度政策框架的支撐。記者了解到，廣州節約集約用地的政策體系，覆蓋了土地管理“批、供、用、補、查”各環節，形成了一整套具有廣州特色的辦法。
——規劃先導，合理劃定各類用地邊界。堅持規劃引導和規范“兩約”用地的理念，推進全市土地利用總體規劃修編工作。科學確定城鄉建設用地、耕地和基本農田、生態用地的空間范圍，劃定耕地和永久基本農田，優先保護山林、水體、濕地、城市綠心等生態系統；合理安排建設用地規模、結構和時序，統籌協調不同行政區和功能區產業發展、重大基礎設施、城鄉建設、生態治理等各類用地，形成土地開發利用、經濟社會發展和生態環境保護相協調的規劃格局。立足“兩規合一”(土地利用總體規劃和城鄉規劃)，著手組織編制南沙新區、蘿崗開發區(含中新知識城)土地利用專項規劃，探索創新“兩約”用地規劃管理新機制、新辦法。
——用好“增量”，堅守耕地保護紅線。廣州對新增建設用地實行計劃指標管控，新增用地指標優先保障重大戰略性主導產業、重大戰略性基礎設施、重大戰略性發展平臺和重點民生建設項目的需求，通過管控抑制建設用地占用生態資源的規模和速度。加強耕地保護，市長與各區區長、縣級市市長分別簽訂年度目標責任書，耕地保護責任落實不力的，將對區、縣級市主要領導予以問責。探索建立耕地保護利益激勵機制，市、區(縣級市)財政每年安排資金5億元，對承擔基本農田保護任務的農戶和農村集體經濟組織給予每畝200-500元的補貼，落實城市支持農村、工業反哺農業政策。
——盤活“存量”，促進低效用地二次開發。綜合運用“三舊”改造、閑置土地處理和集體建設用地使用權流轉等政策，促進城鄉存量用地、低效用地二次開發。制訂出臺了《廣州市集體建設用地使用權流轉實施辦法(試行)》，通過建立城鄉土地的統一交易平臺和交易規則，規范、促進集體建設用地使用權合法流轉，為吸引好投資、好項目落地集體土地提供了制度保障。按照“應查盡查，應收盡收”的原則，堅決查處閑置土地行為。2010年以來，市屬十區共查處閑置土地468宗，面積14.2平方公里，其中，收回閑置土地67宗，面積1.6平方公里；收取土地閑置費1.6億元，廣州是全國處置閑置土地力度最大的城市。
——績效評估，推進產業園區節約集約。產業園區是節約集約用地的重點。市國土房管局一手抓服務，一手抓創新，在嚴控工業用地規模的同時，推動工業項目向園區集中集聚發展。定期對全市12個開發區(其中國家級8家，省級4家)進行土地集約利用評價，科學掌握土地集約利用潛力。如蘿崗區通過嚴格審批，建立項目用地“前評審、后評估”，提高區域土地利用效率和效益。2011年，產業用地產出強度達到12462.24萬元／公頃，居全國各產業園區前列。今年3月，該區成為國土資源部宣布的全國首屆節約集約先進模范縣(市)。
——科技支撐，實現土地“一張圖”管理。按照“技術興局”的目標，舉全局之力加快信息化建設。去年，市國土房管局用8個月時間，建成了集數據集聚、業務監管、遠程監控、視頻會議、決策支持五大功能于一體的廣州市房地數據中心和包括遙感影像、基礎地籍、土地規劃等13類信息的“一張圖”海量數據庫。今年初，數字廣州地理空間框架建設項目獲得國土資源部驗收，下一步計劃在現有的基礎上，繼續豐富“地—樓—房”一體的“一張圖”核心數據庫內容，形成展示國土房管資源狀況的“電子沙盤”，實現“以圖管地、以圖管房”。
(作者：鄭佳欣 劉禹 韓麗)
