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2024年11月24日
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中國特色社會主義法律體系形成以來，上海市人大常委會學習落實全國人大常委會委員長吳邦國關于立法中要突出“關鍵那么幾條”等要求，深入研究上海地方立法的特點和規律，更加注重探索“一事一法”的體例，著力提高立法的針對性和可操作性。市人大常委會主任劉云耕指出，今后的地方立法應當多針對一些具體問題，由系統性立法向問題引導立法、立法解決問題方向嬗變，“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結構完整的常規形式。2012年市人大常委會工作要點對此進一步予以明確，這表明采取簡易體例將成為今后上海地方立法的一個方向。
精細立法正在取代數量立法
簡易體例好還是完整體例好，無論在法學界還是實務界，大家看法并不完全一致。中國特色社會主義法律體系形成后，各方較快達成了一個基本共識，即有法可依問題解決后，不再刻意追求體系的完整。
形成這一共識的背景是多方面的：一是法律體系形成后，數量立法的階段已經過去，精細立法的階段正在到來，其前提是要“深”而不是“全”。要把重點放在核心制度、關鍵條款的設計上，盡可能實現精細化，同時，更加注重平衡、協調多元利益關系。二是隨著經濟社會發展進入攻堅期，地方立法的任務是更加重視一些主要或者重要問題的解決，立法體例相應也將由結構完整的“大而全”向“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”轉變。三是體系化的法律要不斷指導改革與現代化實踐并隨著實踐的變化而變化，修改法律甚至廢止法律將處于更加重要的位置。四是在貫徹依法治國的背景下，立法機關的責任主要體現在立法時要充分考慮法律實施的操作性和有效性，通過深入的立法調研和有力的立法協調來增加法規內容的針對性和可操作性，同時在立法體例上為法規內容提供形式和結構上的支持。
除了以上四個方面外，簡易體例還會產生多重“溢出”效應。一是有助于消除“部門立法”的色彩。在實踐中，部門起草議案往往追求“大而全”，希望把“多個雞蛋”都裝在“一個籃子”里，既不容易讓人辨別清楚，還容易把最急需的“關鍵那么幾條”淹沒掉。采取簡易體例后，關鍵條款就會“水落石出”，便于立法機關集中力量整合、提煉、推敲，從而更好地為改革、發展和穩定服務。二是有助于民主立法的開展。當前，立法機關很重視民眾對立法的有序參與，不少人大代表和民眾也希望對立法建言獻策。但有人反映，一些法規有六七十條之多，讀一遍要花好長時間，加之專業等方面的限制，分析起來就更耗時了。針對這些情況，立法機關有必要加大透明度，加強法規宣傳介紹和立法者與公民的互動。其中，采取簡易體例無疑可以幫助公眾更省力地閱讀法規，了解關鍵內容，集中精力作針對性調研，從而在規定期限內提出高質量的意見。三是有助于為科學立法創造條件。特別是便于委員們集中精力研究核心條款，有的放矢對其進行高質量的調研和審議。四是有助于逐步解決照抄照搬上位法現象。在合理的限度和范圍內，從強調立法精神等角度出發，適當援引上位法是地方立法的慣常做法。但由于一些地方立法機構的調研力量不夠、立法力量跟不上，卻試圖在立法體例上貪大求全，不可避免地導致了照搬上位法現象。簡易體例立法顯然有利于地方立法機構開展立法前評估及把握問題導向、需求導向，從而減少照抄照搬上位法現象。
不斷總結和延續上海立法好經驗
30多年來，上海與兄弟省級人大一樣，一直在探索采取簡易體例立法，并積累了一定經驗，取得了顯著成績。據不完全統計，上海有24部地方性法規、法規解釋或法律性決定采取了簡易體例的形式，法規數量約占全部法規的16%。
改革開放初期，市人大常委會總體上對立法持積極而審慎的態度，認為法規一經立法機關通過，全市人民都要遵守執行，必須十分慎重，因此對一些條件不成熟的采取了暫緩立法的做法。在這種情形下，上海立法在體例上比較簡易，法規數量不多，條數都在十幾條或二十幾條，也都比較管用，為后來的簡易體例立法積累了經驗。
上世紀80年代中后期以來，社會主義現代化建設進入快車道，迫切需要加快民主與法制建設。當時，上海作為全國的經濟中心、科技中心和沿海開放城市、國際港口，進入經濟立法的重要時期。從1985年起，每年制定的地方性法規達8件以上。同時，平均每項法規的條數從二十幾條，逐步攀升至三十幾條、四十幾條。但即使在這個“加快地方立法”的時期，上海也沒有放棄對簡易體例立法的追求，如《上海市街道辦事處條例》（18條）、《上海市拆除違法建筑若干規定》（10條）等就于此時制定。
進入21世紀，上海地方立法出現了精細化的趨勢。一方面，2001年2月決定設立市人大法制委員會，通過《上海市制定地方性法規條例》，確立了地方立法統一審議機制。另一方面，從理念和實踐上更加注重處理好維護國家法制統一與解決本市實際問題的關系，強調提高立法的針對性和實效性。在上述背景之下，開始出現一些新的提法，如法規條文遵循“成熟幾條規定幾條”的原則，不貪大求全。立法時，在法規正文中盡量不抄上位法，而是把上位法全部或有關條款附在法規正文之后以便對照參考。例如，根據“一事一法”新體例，制定了《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規定》，簡潔管用，受到好評。又如，2008年形成的《關于本市促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定》，其中第四條授權市人民政府采取臨時性行政管理措施等內容的條款，對于支持和保障辦好世博會提供了有力的法制保障。
總之，歷屆市人大常委會都十分重視立法中的簡易體例，在加快地方立法步伐之時出臺了不少優秀法規，既節省了立法資源，豐富了立法形式，也增強了法規的針對性和操作性，為提高立法質量發揮了獨特作用。然而，簡易體例的推行也存在有待改進之處。比如，面臨動力不足的問題，缺乏機制化安排；立法機關往往在統一審議階段才能對體例提出實質性建議，為時偏晚；推行簡易體例呈現出不平衡發展的特點，存在時多時少、多寡不均現象，等等。這都需要在新的階段予以認真分析，加以克服。
實現“有幾條立幾條”的若干建議
“有幾條立幾條”的原則符合中國特色社會主義法律體系形成后的立法規律，是地方立法體例改進的重要方向，必須不斷引向深入。但在觀念、制度和實踐層面上，推進簡易體例立法面臨不小的難度，需要加強溝通，形成共識，分類推進。
一、進一步形成推進簡易體例立法的共識。法律體系形成后，地方立法調整的關系越來越復雜，更加需要統籌兼顧，形成共識。首先，要深入學習中央精神，充分認識簡易體例立法對于在新起點上走精細化立法之路、提高立法質量的重要意義。市人大正在組織的法規起草工作培訓班就是一個重要舉措，通過發揮培訓班的學習平臺作用，幫助大家比較簡易體例與完整體例的差異，領會突出“關鍵那么幾條”對立法體例的作用，為各方達成“一事一法”等共識打下基礎。其次，要實事求是，穩中求進，既積極推進簡易體例立法，又不搞“一刀切”、“一陣風”，要允許地方立法在系統性比較強的創制性立法領域中保持一定數量的完整體例法規，如《上海市房地產登記條例》、《上海市環境保護條例》、《上海市公路管理條例》等城市建設方面的法規，往往超過60條，實施效果也不錯。最后，要形成推進簡易體例立法的近期打算和長期思路，堅持原則性與靈活性的統一，突出重點，分類指導，形成切實可行的行動路線。
二、積極為簡易體例立法創造條件。一要創造機制上的條件。建議繼續推進2012年初試行的立法項目申報專項論證機制，并著重在關鍵條款論證、代表參與論證、相關法律資源評估等方面加以完善。二要在創制性法規中適當增加市人大組織起草的分量。建議在限制商品過度包裝等立法中大力推行簡易體例。三要提高修正案方式在法規修改中的比重。2011年修改《上海市中小學校學生傷害事故處理辦法》是一個很好的例子，本來不少同志希望采取修訂的方式，后來市人大法工委提出以修正案方式為宜，現在看來效果不錯。最后，市人大法制委、法工委應加強與專門委員會、政府法制辦特別是有關起草部門的溝通、合作與協調，研究出真正體現地方特色的關鍵條款，避免過多抄錄國家法律條款的現象。
三、注意將推進簡易體例立法與其他工作結合起來。推進簡易體例不能單兵突進，既要形成各方合力，又要注意將相關工作結合起來，形成持續效應。建議將簡易體例立法與五年立法規劃、年度立法計劃的制定結合起來，適當提高所占比例，屆中進行相關立法后評估，以便及時總結經驗，從而將這項工作做得扎實、可持續。對于每一項初審法規，在市人大與市政府法制辦機制化的工作溝通中以及一審之前的解讀會上，有關部門應當告示或在議案中標出草案中援引上位法的內容，切實減少“小法抄大法，地方特色不突出”的現象。同時，建議總結和發揚好做法，在一審、二審甚或三審之后，在草案修改中更多地采取法規解釋、法規正文后附表等方式。這樣既從內容上完善了立法，在體例上又比較簡易，還能充分發揮現有法律資源的效用。此外，可以考慮將推進簡易體例立法與改進法規草案公開征求意見、立法聽證等工作結合起來，以提高社會認可度。
（郭樹勇 作者系上海市人大常委會法制工作委員會立法處處長，上海交通大學教授、博士生導師）
