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2024年11月24日
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城鄉(xiāng)戶籍制度是目前在我國被普遍批評的一種具有福利身份區(qū)隔和歧視性的制度。這一制度制定并形成于我國的計劃經(jīng)濟(jì)時期，同時也被認(rèn)定為是“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的最顯著標(biāo)志之一。對于戶籍制度改革的共識也是眾多改革之中最為充分的。但是改革至今幅度最小，仍未大規(guī)模起步。同時，它也是近年來在眾多改革領(lǐng)域內(nèi)對改革的目標(biāo)、方向、路徑認(rèn)識最不統(tǒng)一，被利益綁架最深，最缺乏改革動力的一個制度。
一、戶籍制度改革的爭論
戶籍改革的核心是：由當(dāng)?shù)爻鞘姓峁┑摹⑴c城市戶口相關(guān)的、具有排他性的三項公共服務(wù)：
1、以城市最低生活保障為主的社會救助服務(wù)
2、以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排
3、遷移人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會
伴隨著戶籍制度的弊端日益凸現(xiàn),已成為當(dāng)今改革的焦點，但戶籍制度改革之所以進(jìn)展不大和動力不足的另一個主要原因，就在于在戶籍制度改革在如何改革上存在很大的分歧。到目前為止，無論是政府、還是學(xué)術(shù)界對如何推進(jìn)戶籍改革仍然無法形成共識。一旦涉及到實踐層面的改革方案，如改革的重點放在哪里？改革的瓶頸、阻力和路徑在哪里？改革的動力機(jī)制是什么？如何選擇戶籍改革的策略工具等一系列問題時，附著在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)管理體制、社會經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會利益分配格局錯綜復(fù)雜、盤根錯節(jié)，在穩(wěn)定壓倒一切和發(fā)展就是硬道理的思維下，使得戶籍制度改革很難取得最終突破。
另一個主要原因，就在于在戶籍制度改革無論是在認(rèn)識上，還是在實踐上存在一定的誤區(qū)。什么是戶籍制度中的核心內(nèi)容？為什么戶籍制度改革會這么難？這不僅涉及到一個地方政府進(jìn)行戶籍制度改革的激勵問題，也涉及到對現(xiàn)階段“城市戶口”到底包含什么內(nèi)容的認(rèn)識問題。戶籍制度改革是僅僅改革戶口登記和居住登記管理制度，還是要改革附著在其背后的福利保障制度和財政制度？是按照目前的政策以中小城市（鎮(zhèn)）為主，還是應(yīng)該大中小城市都推進(jìn)？是應(yīng)該讓地方自主探索，還是需要中央的介入？是在給予流動人口戶口的同時，要求來自農(nóng)村的流動人口放棄其承包地甚至是宅基地，還是不提出這類要求？對這些問題，無論是既有的戶籍改革探索，還是目前的一些認(rèn)識，都存在不小的誤區(qū)。
實際上，戶口本只是城市的“門衛(wèi)”,而后面的利益才是掌舵人。人們幾十年都把戶籍制度改革的矛頭對準(zhǔn)公安部，而即使公安部把門完全打開,人們發(fā)現(xiàn)門后的問題都沒有解決,這些問題最突出的集中在教育和就業(yè)領(lǐng)域。未來5年改革快慢與否、民眾是否滿意就看這兩塊。還有社會保障也是最艱難最慢的一塊。戶籍改革不能就事論事單線直進(jìn)的改革，需要系統(tǒng)設(shè)計協(xié)同一致才能夠得到有效解決。許多改革收效甚微的原因就在于缺乏改革的全局性和系統(tǒng)性。
雖然早在1992年開始, 國家就成立戶籍制度改革文件起草小組, 并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案, 提出了包括取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì), 統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度; 實行居住地登記戶口原則, 以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件, 調(diào)整戶口遷移政策的改革目標(biāo)。戶籍體制改革仍然停留在主要依靠地方政府采取局部改革的階段。一些中小城市（鎮(zhèn)）雖然改革進(jìn)展最快，但由于其就業(yè)機(jī)會有限、公立學(xué)校教育質(zhì)量偏低，并沒有得到很大響應(yīng)。近年來，中國在城市基本社會救助體系（如最低生活保障）和住房保障體系（如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房）建設(shè)上取得了較快進(jìn)展，但這些保障體系只面對具有本地戶口的城市居民。雖然中央政府要求地方政府解決流動人口子女的就學(xué)問題，但并沒有為此提供相應(yīng)的財政資源，而地方政府也缺乏積極性去全面執(zhí)行中央的政策。
目前我國幾乎所有的生活消費品都已市場化。而隨著就業(yè)市場化和非國有企業(yè)成為城市就業(yè)的主要創(chuàng)造者，就業(yè)也逐漸與城市戶口脫鉤。即使是一些城市政府提供的就業(yè)崗位，比如環(huán)保、衛(wèi)生之類的低端職位，也開始招納外地人口。城市戶口與就業(yè)的逐漸脫鉤也就意味著戶口與就業(yè)相關(guān)的社會保險（即所謂的“五險一金”）脫鉤，這些保險是由作為雇主的企業(yè)和作為雇員的個人（單獨或共同）繳納。因此，如果勞動者就業(yè)單位為其雇員上了這些社會保險，則不管該雇員是否有本地城市戶口，都可以享受這些保險。從這個意義上講，當(dāng)前階段某地城市戶口主要意味著那些由該地城市政府所提供的、與城市戶口相關(guān)的、具有排他性的三項公共服務(wù)：以城市最低生活保障為主的社會救助服務(wù)，以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排，以及遷移人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會。其中最困難、成本最高的是流動人口居住問題，這里所指的“低收入住房”，是指廣義上由各種主體提供的，可以解決低收入人群基本居住問題的住房，既不意味著一定要由政府來提供保障，也不意味著福利社會，而是“居者有其所”。
二、戶籍制度改革的誤區(qū)
1、大城市、特大城市已太擁擠了
2、只給各地城市政府充分的自主權(quán)就夠了
3、以給“城市戶口”為名進(jìn)行的“土地財政”行動
誤區(qū)一：認(rèn)為實質(zhì)性進(jìn)步的戶籍制度改革應(yīng)該主要在中、小城市進(jìn)行；因為大城市、特大城市已太擁擠了，不宜進(jìn)行戶籍改革。 但實際上，只進(jìn)行50萬人口以下的中、小城市戶籍改革意義非常有限。很多大城市、特大城市，都已經(jīng)、未來還將繼續(xù)吸納更多來自農(nóng)村和其他城市的流動人口就業(yè)。以北京為例， 到2009年末，實際常住人口1972萬人中，戶籍人口1246萬人；登記流動人口763.8萬人，其中在京居住半年以上的726.4萬人。上海2009年常住流動人口達(dá)542萬人，2009年廣州常住流動人口也超過600萬人，接近本市戶籍人口。深圳目前常住人口超過1400萬人，但戶籍人口卻只有200多萬人。固然部分來自于這些地區(qū)有更好的行政、財政資源，但更主要是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律所決定的。除非我們要違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律把產(chǎn)業(yè)從這些城市轉(zhuǎn)移出去，否則只能讓這些大城市的流動人口繼續(xù)“流動”，或者讓他們的家庭成員繼續(xù)“留守”。
其實，從1997年開始全國已有近400個小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點。1998年，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。2000年，中央出臺了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定對縣級市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn)，只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口。在這一政策推動下，各地對小城鎮(zhèn)戶籍開放也相應(yīng)加速。2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮(zhèn)戶籍進(jìn)一步放寬，至此大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍基本上對本地區(qū)農(nóng)民開放。但有意思的是，這一系列小城鎮(zhèn)戶籍改革并沒有帶來大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，戶籍制度改革往往針對的是本地區(qū)內(nèi)、最多是本省內(nèi)的農(nóng)村居民，而本地農(nóng)民一旦想獲得小城鎮(zhèn)戶籍，還往往要放棄農(nóng)村土地與計劃生育政策二胎指標(biāo)，結(jié)果是這些地區(qū)的農(nóng)民基本沒有什么積極性去轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中小城鎮(zhèn)不僅缺乏穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會，而且其本身能為居民提供的公共服務(wù)也非常有限，大部分農(nóng)村人口寧愿去發(fā)達(dá)地區(qū)打工，也不愿在本地小城鎮(zhèn)落戶。
同時，在絕大部分能夠提供較好就業(yè)機(jī)會，公共服務(wù)也相對完善的大、中城市，戶籍制度改革則基本沒有任何實質(zhì)性的突破。要獲得本地戶口，外來人口一般要至少購買本地價格高昂的商品房，并獲得有較高收入的本地就業(yè)機(jī)會。以浙江杭州這個在戶籍控制方面較為寬松的城市為例，現(xiàn)有規(guī)定是外來人口只要有大學(xué)本科學(xué)歷就可以直接獲得杭州市非農(nóng)業(yè)戶口，但這個要求對絕大部分到杭州打工的農(nóng)民工而言仍是天方夜譚。 在北京、上海等特大城市，要獲得本地城市戶口甚至需要投資幾百萬、上千萬，或在本地開辦企業(yè)創(chuàng)造幾百人以上的當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會。
誤區(qū)二：在戶籍制度改革進(jìn)程中應(yīng)該給城市政府充分的自主權(quán)，中央政府不應(yīng)該深度介入。但實際上，若無來自上級，尤其是中央政府的指導(dǎo)性政策、跨區(qū)的協(xié)調(diào)乃至于對地方政府，尤其是人口流入地的地方政府施加較大壓力，跨區(qū)、乃至跨省的戶籍改革問題基本上很難得到解決。如果我們觀察現(xiàn)有的各地戶籍改革試點，就可以看到其主要瞄準(zhǔn)對象是來自本省或本市范圍內(nèi)的農(nóng)村人口，甚至有的只覆蓋本地失地農(nóng)民（往往是在低價征收農(nóng)民土地之后）。但考慮我國人口遷移有相當(dāng)比例是跨地區(qū)或跨省遷移，特別是從內(nèi)地向沿海、從發(fā)達(dá)省份內(nèi)部較不發(fā)達(dá)區(qū)向更發(fā)達(dá)區(qū)域的遷移，這種完全由地方推動的改革就根本無法覆蓋那些來自外省、市的流動人口。光靠地方政府自身推進(jìn)戶籍制度改革，就很可能帶來戶籍改革中地方政府，尤其是作為流動人口主要流入地的沿海地區(qū)地方政府，將以農(nóng)民工為主體的所謂“低素質(zhì)”人口及其家庭成員排斥在外的局面。如果情況是這樣，戶籍制度改革取得有效進(jìn)展和突破根本無從談起。
誤區(qū)三：將征地拆遷或集中居住的農(nóng)民作為戶籍制度改革的主要對象，但這就涉及到給予城市戶口需要農(nóng)民放棄什么的問題。實際上，我國近年來很多地方進(jìn)行的戶籍改革，本質(zhì)上都是以給“城市戶口”為名進(jìn)行的“土地財政”行動。由于很多發(fā)達(dá)地區(qū)或城市郊區(qū)的農(nóng)民，其土地本身就有較大的升值潛力，非農(nóng)就業(yè)收入也不低，孩子原來就可以在本地公立學(xué)校免費入學(xué)，因此，城市戶口對他們的意義并不大，但地方政府為了征收他們的農(nóng)地和宅基地，卻很有積極性為這些人“解決”戶口。相反，那些最需要城市戶口的外來流動人口的戶籍問題，地方政府則根本沒有積極性去解決。
總之，戶籍的真正內(nèi)涵不在遷戶口而在待遇一體化，是以“住房、低保、教育”為核心的公共服務(wù)和福利保障制度，戶籍制度改革的方向是減少戶籍造成的公共服務(wù)差異。戶籍制度改革未來重點突破的方向是大城市的戶籍制度改革。戶籍制度背后的核心是財政制度。戶籍制度改革必須以外來農(nóng)民工為主體。任何有關(guān)戶籍制度的改革努力，如果不能切實以外來農(nóng)民工為主體的外來人口為重點，就容易變成表面功夫。科學(xué)而漸進(jìn)地降低大城市外來常住人口落戶標(biāo)準(zhǔn)，戶籍制度改革必須服務(wù)于人口城市化。從這個意義上講，對當(dāng)前中國的發(fā)展階段而言，更有意義的城市化不是簡單的城市常住人口增加，更不是城市面積的擴(kuò)大和開發(fā)區(qū)、新城的大規(guī)模建設(shè)，而是盡享城市公共服務(wù)市民的增加。 戶籍制度本身的改革是一個目標(biāo)而非手段：目標(biāo)不能和手段混淆，簡單地“宣布”取消城市與農(nóng)村戶口,很難有什么現(xiàn)實效果；而手段恰恰需要跳出戶籍之外，需要通過社會管理創(chuàng)新和探索公共服務(wù)的籌資創(chuàng)新，讓“土地的城市化”為“人口的城市化”服務(wù)。
戶籍改革已經(jīng)進(jìn)入綜合和攻堅階段，地方政府已成為改革的主角。
正是因為改革就意味著福利擴(kuò)大化，是需要地方政府的財政支出作為支撐。誰出錢誰改革？因此戶籍制度改革呈現(xiàn)出一種自下而上的改革路徑，即一些創(chuàng)新與進(jìn)步都出自地方政府。涉及到如此大的人群和根本性的制度，不是喊喊就能解決問題，需要真金白銀才能解決問題。這就是為什么中央和各部委淺償改革已到盡頭，部分城市地區(qū)的單線突進(jìn)也遭到阻力而夭折的根本原因。已有的戶籍制度改革失敗就在于：過分強調(diào)適應(yīng)性和漸進(jìn)性改革，忽視整體性和系統(tǒng)性的改革，過分強調(diào)單線突破或者僅僅底層實踐改革，忽視頂層設(shè)計和配套改革。過分強調(diào)改革的必然，忽視改革所應(yīng)具備的條件；或片面強調(diào)現(xiàn)實條件，而不是力圖通過制度改革創(chuàng)新創(chuàng)造條件。應(yīng)在社會保障和公共服務(wù)等方面采取一系列配套改革來推進(jìn)戶籍制度改革。
影響和決定戶籍管理制度改革的基本因素和經(jīng)驗，主要包括以下幾個方面：
第一，地方政府的公共服務(wù)能力，即財政福利供給水平與能力十分重要，其供應(yīng)能力越強則其越有能力應(yīng)對和化解戶籍管理放松之后城市居民以及社會公共需求增加的壓力與沖擊。但是，并不是絕對的，很大程度上取決于地方政府提供公共社會服務(wù)和保障能力的政治意愿。第二，戶籍改革的底線是不能降低對城市居民的既得公共服務(wù)及福利水平。必須以增量改革作為改革的突破方式和路徑。第三，戶籍改革仍不能脫離目前財政分權(quán)和地方分灶吃飯的情況下，并取決于其自身工業(yè)化和城市化所能提供的機(jī)會和空間。正是這種差異和地方政府的競爭形成了地方政府戶籍制度改革的多樣性和豐富性以及差異性特征。
三、戶籍制度改革的各地實踐
地方政府的戶籍制度改革不同于中央部門的戶籍制度改革，其改革具有綜合性，都是人口的城市化，而不是登記或者管理制度上的城市化。它也不同于中央政府推動的、具有全國統(tǒng)一的政策規(guī)劃試點的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。對于大中城市的戶籍制度改革,總體上說,我國實行了一種分權(quán)型的改革模式。在政策實踐上,盡管國務(wù)院于1998 年批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》,提出了總的指導(dǎo)原則,但允許各大中城市根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況分別進(jìn)行改革試點。與小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革比較而言,中央政府在一定程度上把對各大中城市改革的主動權(quán)賦予了地方政府。從目前來看,各大中城市的戶籍制度改革模式各具特色,一般又可分為兩種類型:一種是地方政府總體上不以城市社區(qū)為中心設(shè)計的改革方案,而把本行政區(qū)作為一個統(tǒng)一的社區(qū),以拆除行政區(qū)內(nèi)阻隔城鄉(xiāng)的藩蘺為目標(biāo)。其典型是廣東省、河北省石家莊市及浙江省寧波市等。這種類型的改革在一個相對獨立的行政區(qū)內(nèi)明顯具有集權(quán)式改革的特點。另一種是地方政府推行了以城市社區(qū)為中心的戶籍制度改革,對外來人口和本行政區(qū)內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)人口入戶城區(qū)采取較為嚴(yán)格的審批條件,這一模式最有代表意義的是北京市,該模式相對具有分權(quán)式改革的特點。
地方政府戶籍制度改革都是各級地方政府按照各自情況來制定的，其使用范圍也只限定在本地實施。具體按照類型劃分的話，可以分為兩種形態(tài)和四種類型，一種是按照區(qū)位來分：沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)；一種是按照規(guī)模來分大城市和超大城市的戶籍制度改革和中小城市的戶籍制度改革。以重慶市戶籍制度改革影響最大，最具系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。下面就地方戶籍制度改革做一個簡要的評述和分析：
（一）廣東“積分入戶”模式
2010年6月7日，廣東省政府出臺了《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》，正式啟動了“積分入戶”的戶籍改革探索。該《意見》指出，原則上農(nóng)民工積滿60分可申請入戶，形式上象入外國國籍的技術(shù)移民，有歧視性人口城市化，是有條件的(要有用的人)、有限制的人口城市化。
具體入戶分值由各地根據(jù)當(dāng)年入戶計劃和農(nóng)民工積分排名情況調(diào)整確定。此后，廣州、中山、東莞等地先后制定了農(nóng)民工“積分入戶”的具體實施細(xì)則。據(jù)悉，廣東省計劃到2012年，引導(dǎo)和鼓勵180萬名左右農(nóng)民工通過積分制入戶城鎮(zhèn)、融入城鎮(zhèn)。
第一，在條件設(shè)置上，將入戶條件細(xì)化為學(xué)歷、技能、參保情況等多項指標(biāo)，并賦予相應(yīng)的分值，入戶條件明確并量化。
第二，在社會導(dǎo)向上，既設(shè)有社會貢獻(xiàn)等加分指標(biāo)，又有違法犯罪的減分指標(biāo)。比如，參加獻(xiàn)血一次，參加義工、青年志愿者服務(wù)每滿50小時，以及愛心捐贈每千元均積2分，但最高均不得超過10分；對違反計劃生育和違法犯罪設(shè)有減分條款。獲得縣級和地級以上表彰和榮譽的每次最高可積60分。
第三，在權(quán)限設(shè)置上，既強調(diào)全省的統(tǒng)一性，又注重賦予地方自主權(quán)。農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)指標(biāo)由省統(tǒng)一指標(biāo)和各市自定指標(biāo)兩部分構(gòu)成，省統(tǒng)一指標(biāo)全省互認(rèn)、流通和接續(xù)，各市的自定指標(biāo)可根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進(jìn)政策設(shè)定。
綜上所述，由于各地地方政府進(jìn)行戶籍制度改革的社會背景，制度條件和發(fā)展階段以及政治意愿存在著明顯的差異，對他們的改革形成不同的約束條件對于戶籍制度改革采取了不同的方法和路徑。總體而言，戶籍制度改革雖然在各地都進(jìn)行了試點改革，但往往是與其資源和能力意愿相一致的。由于重慶城鄉(xiāng)一體化改革屬于內(nèi)陸特征，因此傾向于采取城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展策略，而廣東大多是外省的農(nóng)民工，要解決這個問題，依靠原住民主體的輸入地政府解決似乎是不太現(xiàn)實的。而必需通過頂層設(shè)計和中央部分買單才能解決這個問題。
（二）成都“居民戶口”模式
2010年11月，成都市委、市政府出臺了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》。該《意見》指出，到2012年，成都將實現(xiàn)全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，建立戶籍、居住一元化管理。居民可以自由遷徙，實現(xiàn)戶口登記地與實際居住地一致。
在此之前，成都已經(jīng)先后進(jìn)行了4次較大規(guī)模的戶籍政策調(diào)整，包括：2003年，取消入戶指標(biāo)限制，以條件準(zhǔn)入制代替“入城指標(biāo)”；2004年，取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”；2006年，率先實現(xiàn)本市農(nóng)民租住統(tǒng)一規(guī)劃修建的房屋可入戶；2008年，實現(xiàn)本市農(nóng)民租住私人住房可入戶，打破由貨幣筑起的阻礙農(nóng)民走進(jìn)城鎮(zhèn)的壁壘。
在《意見》中，成都市提出了戶籍改革的12項具體措施，這些措施歸納起來主要包括以下三個方面：
第一，實行居住登記制度。建立戶口在居住地登記、隨居民流動自由遷徙的統(tǒng)一戶籍管理制度，實現(xiàn)居民戶口登記地與實際居住地一致。同時，建立以身份證號碼為標(biāo)識，集居住、婚育、就業(yè)、社會保險等一系列人口相關(guān)基本信息的人口信息管理系統(tǒng)。通過改革，戶籍成為居住登記管理的一種手段，城鄉(xiāng)居民可以根據(jù)合法固定住所證明進(jìn)行戶口登記，戶口登記時不但購房可以落戶，而且租房同樣可以落戶。這樣農(nóng)村居民可以通過在城鎮(zhèn)購房或者租房的方式落戶城鎮(zhèn)，同樣災(zāi)后重建城鎮(zhèn)居民也可以購買農(nóng)民宅基地建房，并遷徙到農(nóng)村。戶口也隨著居民的居住地變動而變動，實現(xiàn)了居住和戶口登記一元化管理的目標(biāo)。
第二，統(tǒng)一了部分城鄉(xiāng)公共服務(wù)政策。成都戶籍制度改革文件中提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理制度，統(tǒng)一失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)；統(tǒng)一中職學(xué)生資助政策，對就讀中等職業(yè)學(xué)校的本市所有戶籍學(xué)生統(tǒng)一助學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。要求各區(qū)（市）縣對城鄉(xiāng)居民符合住房保障條件的家庭，統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)住房保障體系；要求各區(qū)縣首先統(tǒng)一城鄉(xiāng)“三無”人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，對有條件的區(qū)縣，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)；對暫不具備條件的區(qū)縣，要求在2015年之前實現(xiàn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。在社會保險方面，進(jìn)行了較大的改進(jìn)，將已有的非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險并入城鎮(zhèn)職工社會保險。
第三，統(tǒng)一了部分城鄉(xiāng)管理措施。成都市戶籍制度改革文件在計劃生育、義務(wù)兵家庭優(yōu)待和退役安置、政治權(quán)利等方面進(jìn)行統(tǒng)一管理措施。在計劃生育方面，實現(xiàn)獨生子女父母獎勵政策城鄉(xiāng)全覆蓋；要求各區(qū)縣實現(xiàn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)兵家庭優(yōu)待緊政策，并對入伍前沒有土地承包經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)的退役士兵享受同等安置政策；提出城鄉(xiāng)居民在戶籍所在地享有平等的政治權(quán)利和民主管理權(quán)利，平等享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和民主管理權(quán)利。
（三）重慶“十年1000萬”模式
2010年7月12日，重慶市政府第75次常務(wù)會議審議并原則通過了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》及《重慶市戶籍制度改革配套方案》。同年8月，被稱為中國“最大規(guī)模的戶籍制度改革”在重慶啟動，其目標(biāo)是“在10年內(nèi)讓1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民”。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，市委、市政府采取了一系列改革措施，制定了相應(yīng)的政策規(guī)劃和制度設(shè)計，并對戶籍制度改革的總體思路和政策體系進(jìn)行了闡述。概括來講，重慶戶籍制度改革的總體思路就是：分階段推進(jìn)，分群體實施，分區(qū)域布局。
一是分階段推進(jìn)。戶籍制度改革涉及面廣，涉及群體多，推進(jìn)難度大，不可能一蹴而就，必須分階段有序推進(jìn)。重慶戶籍制度改革計劃分兩階段推進(jìn)。2010—2011年，力爭用兩年時間新增城鎮(zhèn)居民300萬人，非農(nóng)戶籍人口比重由目前的29％上升到37％。2012—2020年，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計，完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，力爭每年轉(zhuǎn)移80—90萬人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60％，形成自由互通、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。
二是分群體實施。重慶戶籍制度改革率先在有條件的重點群體中實施。2010—2012年將重點解決兩類七種重點群體的戶籍問題，共338.8萬人。第一類是有條件的農(nóng)民工及新生代，包括：在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商五年以上、在遠(yuǎn)郊區(qū)縣城務(wù)工經(jīng)商三年以上的農(nóng)民工、農(nóng)村籍的大中專學(xué)生、農(nóng)村退役士兵3個群體，約294.1萬人。第二類是歷史遺留戶籍問題，包括：已用地未轉(zhuǎn)非人員、大中型水利水電工程建設(shè)失地未轉(zhuǎn)非人員、城中村未轉(zhuǎn)非人員、農(nóng)村集中供養(yǎng)五保對象等4大群體，約44.7萬人。解決好這兩類群體的戶籍問題，既滿足了已在城鎮(zhèn)長期生活的有條件農(nóng)民工的轉(zhuǎn)戶需求，又解決了因城市化用地產(chǎn)生的戶籍遺留問題，為深入推進(jìn)戶籍制度改革奠定了基礎(chǔ)。
三是分區(qū)域布局。戶籍制度改革帶來的一個不可忽視的問題是人口大量進(jìn)入城市，這必然增加城市的壓力，對社會穩(wěn)定、城市發(fā)展等造成重大影響。重慶戶籍制度改革實行分區(qū)域布局，按照寬嚴(yán)有度、分級承接原則，適度放寬主城區(qū)、進(jìn)一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，力圖通過規(guī)范設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)人口在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系合理分布，使戶籍轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)梯次漸進(jìn)、分布合理的良性發(fā)展態(tài)勢。
按照“三分”的總體思路，重慶戶籍制度改革設(shè)定了土地、社保、教育、醫(yī)療、住房等一系列政策，概括起來就是“335”。（1）3年過渡。對農(nóng)村土地處置設(shè)定3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地和承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。對轉(zhuǎn)戶居民自愿退出宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的，對農(nóng)村住房及其構(gòu)附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權(quán)補償及購房補助。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益給予補償，從而避免了農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶急轉(zhuǎn)身。（2）3項保留。即允許農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后繼續(xù)保留農(nóng)村林地使用權(quán)、原戶籍地計劃生育政策、農(nóng)村種糧直補、農(nóng)機(jī)具直補等與土地相結(jié)合的各項補貼共3項權(quán)益，最大限度地保障轉(zhuǎn)戶居民的利益。（3）5項納入。農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，在就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療五大保障上實現(xiàn)一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，真正體現(xiàn)“老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)”。
四、結(jié)論和戶籍制度改革建議
戶籍制度既是一個歷史遺留的問題，更是一個現(xiàn)實的迫在眉睫亟待解決的問題；戶籍制度改革既是利益權(quán)益的問題，更是關(guān)乎自由遷徙等一系列基本權(quán)利的問題。戶籍制度改革既是一個關(guān)乎個體和地方發(fā)展的問題，更是關(guān)乎整個中國能否走出困境實現(xiàn)未來穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。從表面上看，戶籍制度改革是一個戶口問題，但實際上是附著在戶口背后的一系列不平等的，對農(nóng)民的歧視性的政策，是對基本權(quán)利和權(quán)益的侵犯；從表面上看，是戶口準(zhǔn)入和居住準(zhǔn)入的問題，但實際問題的關(guān)鍵并不在于能否進(jìn)入，關(guān)鍵在于進(jìn)入能夠獲得同等的待遇。否則戶籍制度改革只是一個橡皮圖章和一場文字游戲。
改革開放30多年，中國農(nóng)民工已經(jīng)悄然更新?lián)Q代。從代際關(guān)系來看，1980年代農(nóng)村政策放活以后，一部分農(nóng)民“洗腳上田”進(jìn)廠務(wù)工，他們亦工亦農(nóng)，離土不離鄉(xiāng)，成了最早的一代農(nóng)民工； 1990年代，隨著沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的快速發(fā)展，開始出現(xiàn)了一大批離土又離鄉(xiāng)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民。他們又分為兩個非常明顯不同的群體：一部分與第一代農(nóng)民工一樣下過田，絕大多數(shù)仍然把回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)作為最終的歸宿；另一部分則是沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，直接從學(xué)校進(jìn)城務(wù)工者。他們有較高的文化水平和精神生活需求，渴望繼續(xù)學(xué)習(xí)，重視技能培訓(xùn)，希望融入城市主流社會的理想特別強烈，要求和城里人一樣平等就業(yè)、平等享受公共服務(wù)，甚至得到平等的政治權(quán)利。這些把融入城鎮(zhèn)作為最終歸宿的進(jìn)城務(wù)工群體，被稱為“新生代農(nóng)民工”。隨著時間的推移，特別是大量80后和90后的加入，這部分農(nóng)民工的人數(shù)越來越多，到目前約占到農(nóng)民工總數(shù)的60%，已登上了城市化進(jìn)程的重要舞臺，并成為新產(chǎn)業(yè)工人階層的主體部分。
然而，“新生代農(nóng)民工”的生存和發(fā)展面臨著十分現(xiàn)實的困境。由于現(xiàn)行的戶籍制度，這些“新生代農(nóng)民工”雖然有成為城里人的強烈愿望，有的也在城市里生活了10多年，可他們就是不能獲得城鎮(zhèn)戶口，只能在長期打工的城鎮(zhèn)暫居，因此，他們也就不能享受城市居民的社會福利以及最基本的社會保障，他們的下一代甚至沒有資格同城鎮(zhèn)居民一樣獲得最基本的教育；由于經(jīng)濟(jì)上的原因，這些“新生代農(nóng)民工”絕大多數(shù)沒有能力購買城鎮(zhèn)的住房，甚至不能租居一個可以進(jìn)行簡單家庭生活的空間；由于文化上的原因，這些“新生代農(nóng)民工”雖然對現(xiàn)代城市文明充滿了渴望，卻很難真正進(jìn)入到城市主流的文化生活，甚至不能獲得基本的信任或遭受到各種歧視。凡此種種，客觀存在并越來越嚴(yán)重，是一個必須解決的社會問題。中央已提出了著力解決“新生代農(nóng)民工”問題這一任務(wù)，是一個良好的開始，但如何“采取有針對性的措施”則是關(guān)鍵。據(jù)悉，2011年2月底，一份經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會審議通過并內(nèi)部下發(fā)的文件（《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革的通知》）已經(jīng)為未來戶籍制度改革指出了方向，定了調(diào)子。根據(jù)文件精神，未來的“戶改”仍將采取“漸進(jìn)式”改革，不少人期待的“自由遷徙”在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)仍不能實現(xiàn)。不過，各地在遵循中央“戶改”基本原則的基礎(chǔ)上，可以綜合本地的資源稟賦和城市化策略，推行適合本地的戶籍改革舉措。
戶籍制度改革不能一刀切，需要因地制宜和鼓勵創(chuàng)新。也需要法律制度配合和中央的頂層設(shè)計以及系統(tǒng)性的制度安排。通過梳理廣東、成都、重慶三地戶籍制度改革的做法和深入領(lǐng)會中央關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍改革的精神，可以看出，戶籍制度改革的目標(biāo)，是促進(jìn)人口城市化進(jìn)程，農(nóng)民工和農(nóng)民也能享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；讓經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加合理，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具有可持續(xù)性，城市經(jīng)濟(jì)更有活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮城市在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚和成數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題 。戶籍制度改革的核心就是要通過社會管理創(chuàng)新，促進(jìn)人口城市化進(jìn)程，擴(kuò)大城市福利覆蓋面—由戶籍人口向常住人口的全覆蓋，進(jìn)而通過人口分布轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)村人口，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，縮小城鄉(xiāng)福利差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。城市化政策和戶籍制度改革必須與土地、人口、財政政策相配合配套，改革才可能成功 。
我們認(rèn)為需要著力從以下幾個方面來為戶籍制度改革提供堅實的制度基礎(chǔ)，為深化和全面推行跨地區(qū)或全國性的戶籍制度改革，提供必要的準(zhǔn)備：
第一，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社會保障制度體系，注重城鄉(xiāng)社會保障特別是低保的制度銜接。
第二，加快農(nóng)村宅基地的確權(quán)改革，給予農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，保障農(nóng)民合法的財產(chǎn)權(quán)利和權(quán)益，包括土地的繼承抵押和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村土地市場建設(shè)和土地制度流轉(zhuǎn)。
第三，大力開展城市廉租房的建設(shè)，促進(jìn)低收入階層的人口城市化。
第四，著力優(yōu)先解決農(nóng)民工二代的市民化問題，祛除對他們在教育、醫(yī)療、工作、住房等一系列的歧視性政策，促進(jìn)他們在城市的融入，提高他們的工作技能。
第五，修改和完善相關(guān)政策法律，以常住人口作為城市基本公共服務(wù)的財政和法律依據(jù)。對于人口城市化問題比較突出和財政比較緊張的城市，國家應(yīng)在政策上和財政上予以相應(yīng)的支持。
第六．戶籍制度改革的根本出路還在于土地和財政制度的配套改革，才能實現(xiàn)戶隨人走，相應(yīng)的福利保障也能夠的隨著走。目前的核心問題是單向的流動，只能福利高的地區(qū)向福利低的地區(qū)流動，否則不行。需要為鄉(xiāng)村和中小城市創(chuàng)造出一定的制度選擇優(yōu)勢，鼓勵人口的雙向流動。
第七，戶籍制度改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個具體體現(xiàn)，其核心是城鄉(xiāng)制度的一體化。著力清理和解決本身不合理的區(qū)域和發(fā)展政策，如教育和高考制度等，改變過去注重以效率取向的制度選擇調(diào)整為為以注重公平為取向的制度選擇。
第八，戶籍制度改革關(guān)乎公民社會權(quán)和民族國家的建構(gòu)，不能僅限于地方制度的改革，中央政府應(yīng)從國家建設(shè)和公民權(quán)的角度來參與和制定戶籍改革的相關(guān)政策。需要從法律制度上保證基本公民社會權(quán)。國家尤其是中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)起應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。
