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2024年11月24日
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在黨和政府的高度重視下，近幾年我國社會保障體系建設(shè)步伐加快，普惠性特征日益體現(xiàn)。從覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度的構(gòu)建到全民醫(yī)療保險、全民養(yǎng)老保險制度體系的形成與快速覆蓋，再到保障性住房及其他福利供給的大幅增長，我國社會保障不同程度地惠及絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民。這不僅是社保體系建設(shè)的巨大成就，而且是國家經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與人權(quán)保障事業(yè)推進的重要標志。未來一個時期，我國社保體系建設(shè)的重要任務(wù)是在堅持并鞏固普惠性的基礎(chǔ)上，不斷增強公平性，最終實現(xiàn)社會保障從形式普惠走向?qū)嵸|(zhì)公平。而加快推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，無疑是縮小國民福利權(quán)益差距，促使社會保障體系沿著公平、正義、共享的價值取向持續(xù)發(fā)展的必由之路。
加快推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，具有重要意義和深刻原因。首先，經(jīng)濟社會發(fā)展大背景發(fā)生深刻變化。經(jīng)過30多年改革開放，我國已經(jīng)從一個落后的農(nóng)業(yè)國成為新興工業(yè)化國家，經(jīng)濟總量躍居世界第二，綜合國力顯著增強，各項事業(yè)全面推進。與此同時，在新的歷史條件下，科學發(fā)展觀的貫徹落實、國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展、群眾對過上更好生活的新期待，無不要求進一步打破城鄉(xiāng)二元狀態(tài)。社會保障作為面向全民的公共品，無疑應(yīng)扮演先行者的角色，并為全面推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)造條件。其次，社保體系建設(shè)中的諸多現(xiàn)實問題亟待通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來解決。比如，社保管理體制與運行機制的城鄉(xiāng)分割及其帶來的公共資源浪費、行政效率低下、制度風險增加等，都迫切要求通過推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來化解。
加快推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要正視現(xiàn)實中存在的諸多障礙。一是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割慣性依然巨大。二是城鄉(xiāng)二元體制及其導致的條條分割、政策分割與傳統(tǒng)管理方式亟須改變，比較僵化的經(jīng)辦機制還在排斥社會機制與市場機制。三是資源配置失衡的格局還在延續(xù)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距非短期內(nèi)能夠縮小。改變長期存在的資源配置厚城薄鄉(xiāng)的問題，是一個漸進的過程。四是對現(xiàn)行社保制度的有效整合難度較大。例如，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與農(nóng)村新型合作醫(yī)療是同一性質(zhì)的制度安排，但分屬不同部門管理，在實踐中造成了資源的浪費，而要整合制度就需要多個部門相互配合并涉及對現(xiàn)有資源配置格局的調(diào)整。可見，實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨諸多現(xiàn)實障礙，應(yīng)充分估計其難度并積極、穩(wěn)妥、漸進地推進。
推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的在于進一步提高社保制度的公平性，同時提高社保體系運行效率，增進制度的財務(wù)穩(wěn)定性。要實現(xiàn)這樣的目的，必須抓住三個關(guān)鍵問題。
突破體制障礙。從城鄉(xiāng)二元格局走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必然要以改革現(xiàn)行體制為條件，通過調(diào)整行政機構(gòu)設(shè)置、強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌職責以及消除部門利益追求等改革措施突破體制障礙。只有根據(jù)社保體系建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律進一步改革創(chuàng)新社保管理體制，將社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為其基本職責，同時消除部門管理與制度實施之間的利益鏈條，才能為社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)造條件。
創(chuàng)新社保事務(wù)的經(jīng)辦與服務(wù)機制。應(yīng)創(chuàng)新社保事務(wù)的經(jīng)辦與服務(wù)機制，消除傳統(tǒng)經(jīng)辦或服務(wù)機制對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的阻礙。比如，通過將基層社保服務(wù)適度集中到統(tǒng)一的社保服務(wù)平臺，可以化解條條分割下的資源分割、運行效率低下和官僚主義弊端；通過統(tǒng)一、共享的社保信息化建設(shè)，可以在提供更為便捷服務(wù)的同時促使服務(wù)質(zhì)量提升；通過建立政府購買社保經(jīng)辦服務(wù)等機制，可以更好地利用社會與市場資源，滿足不同服務(wù)對象的需求；通過培育和扶持各種基層社會組織，可以增加社保服務(wù)的供給并放大社保制度的保障功能。
分類有序推進城鄉(xiāng)社保制度一體化。只有實現(xiàn)制度一體化，才能真正實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民同制同權(quán)的目標。因此，制度整合是推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要條件。但不同的社保制度有不同的路徑依賴，因而應(yīng)在適當分類的基礎(chǔ)上積極、有序地推進制度一體化。比如，包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會救助、老年福利等在內(nèi)的由政府負責的社保項目，宜盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的制度一體化，越是中央、省級財政負責的保障項目，越應(yīng)盡快整合制度、整合資源。凡是目標明確、路徑清晰的社保項目，均應(yīng)不失時機地推進制度一體化。如全民統(tǒng)一的醫(yī)療保險是我國醫(yī)保制度的發(fā)展目標，其中處于分割狀態(tài)下的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療應(yīng)當先行整合，盡快實現(xiàn)制度一體化、經(jīng)辦統(tǒng)一化。
當前，有必要形成新的共識，這就是將社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為新時期深化社保改革、健全社保體系的基本目標，在優(yōu)化社保制度安排的條件下，促使整個社保體系從形式普惠穩(wěn)步地走向?qū)嵸|(zhì)公平，最終讓全體人民通過這一制度安排合理分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。（中國人民大學教授 鄭功成）
