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2024年11月24日
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我國改革開放初期，以家庭承包經營為核心的農地改革，極大地調動了農民的生產積極性。然而隨著城市化進程的不斷加速，青壯年農民紛紛選擇從事第二產業、第三產業，農村土地拋荒、耕地資源閑置、農地流轉效率低下等現象普遍存在，“糧食安全”成為影響社會穩定的重大問題，小規模分散經營模式亦成為進一步提高農業生產效率的瓶頸。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（下稱《十二五規劃綱要》）中明確提出，要在依法自愿有償和加強服務的基礎上完善土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營。那么，應如何正確認識農地適度規模經營的必要性，以及如何用法律的手段規范農地適度規模經營？
農地適度規模經營是農業發展的必由之路
以所有權與使用權分離為典型特征的家庭聯產承包責任制調動了農民的生產積極性，對上世紀70年代末至80年代中期的我國農業的迅速崛起、農民收入的提高和糧食安全的保障發揮了巨大作用。但由于農地資源的稀缺和人口眾多的人地矛盾，均田承包的家庭聯產承包責任制又造成了農地的過度細碎化和農地經營的超小規模化。這不僅加大了農業生產和收割的難度，減低了農地的利用效率，還會制約農業產業結構的調整，影響農業專業化和精細化生產的發展。另外，隨著農村大量青壯年勞動力外出務工，留守在農村從事農業生產的老人和少年，在不能有效進行農地改良的情況下，只能有選擇地耕種灌溉便利、土壤肥沃的農地，其農業生產的目的僅為獲取基本生活所需的農產品，這種“湊合式”的粗放型農地經營，造成農地閑置拋荒現象日益嚴重，危及我國的糧食生產。
社會主義新農村的理想圖景之一就是實現農業現代化，農業現代化的內涵為農業生產技術現代化、農業生產工具現代化和農業生產方式現代化。離開農地適度規模經營，農業現代化就無從談起或難以發揮其應有的重要作用。隨著城鄉統籌發展戰略的進一步落實，勞動力、資本等生產要素在城鄉間流動的速度增快，農地擔負的就業保障功能將減弱，這為農地適度規模經營提供了必要條件。再從世界農業發展的潮流來看，西方發達國家在第一次工業革命之后，大多通過農地的規模化聚集實現農地規模化經營；在亞洲，與我國有類似農業經濟發展歷史的日本、韓國等也在積極進行農地規模化經營方面的政策法律探索和改革。
政策法規的正確引導是前提
農地適度規模經營的前提是細碎化的農地能大面積集中起來。但我國目前的農地流轉大多局限為親友鄰居間的自發式租賃，且農地之間往往并不相鄰，由于租期短、地塊細碎、缺乏資金，租賃戶大多不愿意去整合農地進行規模經營。另外，從國外經驗看，單純的自發式農地流轉不太可能將農地集中起來，但若以政府強制性行政措施推進農地集中流轉，又往往會違背農戶自由意愿，損害其權益。因此，法、德、日等國都采用政策和法規來引導農戶自愿流轉農地。如日本于1970年大幅修改《農地法》，該法為促進農地規模經營，專門設立由國家、地方政府和農業協同組合共同組成的不以盈利為目的的農地管理公司，協助農業生產單位從農戶那里流轉農地，政府對農業生產單位和農戶雙方均提供優惠補助。1980年日本頒布《農地利用增進法》，積極推行農地委托經營，在農業協同組合的協調下，農業生產單位接受農戶的委托，擴大農地經營規模。我國可借鑒這些國家農地規模經營的經驗，用政策法規正確引導農戶自愿流轉農地。
完善農村社會保障政策法規是關鍵
在我國城市化進程中，大量農村人口向非農產業轉移，為農地適度規模經營帶來了契機。但在農村社會保障制度并不十分完善的狀況下，對移向非農產業的農民而言，農地仍承載著重要的保障功能。農民外出務工受挫后，隨時有回流農村的可能性，這勢必阻礙農地適度規模經營的發展。因此，在繼續完善現有農村合作醫療保險、農民失業保險、農村社會養老保險、低收入農民生活保障等制度外，還需根據經濟發展情況和物價上漲水平，適時調整保險額度和保險種類，逐步降低農村土地的福利性和社會保險機能。還應給予進城農民的子女優惠的上學條件，著力建設好安置房，解決離地農民的后顧之憂，增強農民退出農地后的信心和安全感。
依法化解糾紛是保障
在推進農地適度規模經營的過程中，因農地流轉而發生的土地承包經營糾紛呈現高發態勢。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的頒布為多元化農地糾紛解決提供了法律依據。該法整合行政資源和司法資源，將我國傳統的民事調解結合國際民商事仲裁制度，把調解與仲裁原理聯系農村實際情況，確定公正公平、便民高效、重視調解及可裁可審等原則，明確了行政機關和司法機關支持農地糾紛調解仲裁的各項基本要求。應當充分運用該法保障農地適度規模經營的順利展開。
以政策法規確立規模經營的適度指標
農地規模存在一個適度的問題，并非規模越大就越好。在選擇農地適度規模時，需要進行投入與產出的比較分析。規模越大,意味著投入越大，高投入伴隨著高風險，如果出現自然災害等不可抗力因素，其后果難以預估。而且，農業生產本身具有一定的周期性，國際國內農產品市場的價格走勢往往存在相當的不確定因素，病蟲害等也較容易在同種農作物間大面積傳播，農業生產決策和農業生產技術也常常面臨一定的風險。因此，必須為農地規模經營確立一個適度的指導性標準。由于我國農村地域廣闊，何種程度的規模才為適度，難有普適性的量化標準，所以，各地在制定農地適度規模政策法規時，應根據各自的資源稟賦、農業經營環境、生產力水平等生產要素，結合農地單位面積的成本投入和產出狀況，合理確定符合本地區農業發展的適度規模指導性標準。
（黃 毅 作者單位：西南大學法學院）
