發改委：鐵路改革應先政企分開再調整結構
時間：2012-04-12 08:50:11
來源：《中國證券報》 作者：崔東
國家發改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌在接受中國證券報記者專訪時認為，我國鐵路體制改革應分“兩步走”，即首先進行鐵路“政企分開”的改革，之后再對鐵路產業組織結構進行調整。
面對鐵路發展滯后于其他交通運輸方式、鐵路債務壓力的逐漸增大等問題，鐵路體制改革逐漸走向深水區。而“兩會”期間，高層對于鐵路體制改革的一系列表態，也令市場對于鐵路體制改革備受期待。
鐵路體制改革時不我待
中國證券報：關于鐵路體制改革，國務院明確提出，今年要按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。鐵路體制改革是否已經非常迫切？
劉斌：按照國務院通過的《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》要求，交通發展應在“十二五”期間達到總量平衡的階段，并逐漸將發展重心轉向結構調整。但是
從目前鐵路發展的情況來看，鐵路發展占綜合交通運輸的比重逐年下滑的趨勢或仍將持續，可能會面臨著不能完成“十二五”調結構的風險。
從目前綜合交通發展現狀來看，公路發展或因為鐵路發展滯后而發展得更快，由于公路發展會在一定程度上搶占土地、資金等資源，這會讓鐵路未來發展更加困難。
而另一方面講，鐵路發展應在快速城市化發展之前進行，鐵路如果在城市群形成后再去發展，將面臨很多問題。
此外，從鐵路自身的發展能力來看，鐵路持續投資能力明顯不足。鐵路管理體制自身也需要進行改革。
中國證券報：那現在是否是鐵路改革的最好時機？
劉斌：鐵路在現階段的確面臨很多問題，譬如“十二五”規劃完成有難度，鐵路債務問題怎么解決，停工的項目如何解決，沒在規劃中卻納入部省協議的項目如何發展，社會資本如何進入到鐵路建設中來……如果鐵道部進行體制改革，這些問題可能會得到實質性的推進。
目前也的確是改革好時機，如果“十二五”時期以后，鐵路“四縱四橫”骨架工程將完全建成，屆時鐵路再進行改革將面臨的都是改革成本。譬如在債務解決問題上，現在可以通過社會化籌資解決，而如果項目利用現有的融資模式建設完成后，再去解決債務問題，成本會非常高。
四、五年前可能是個更好的時間點，但是當時認識沒有那么深，鐵路所面對的矛盾也沒有這么突出。鐵路發展在“十一五”期間的確出現了問題，包括要反思“十一五”發展節奏的問題等。
從政企分開到產業組織調整
中國證券報：1998年至2001年，鐵路曾經進行過“網運分離”的改革，為什么會失敗？
劉斌：鐵路近些年來一直在摸索并嘗試了大大小小很多次改革，但是在改革中有一個問題一直沒有明確，就是鐵路改革的導向性。
我們首先要明確的是，通過鐵路體制改革，應解決鐵路長期發展不足的問題；解決長期政企合一導致的運價不透明、價格扭曲、壟斷經營問題等一系列問題。而這
些問題的根本，可以概括為三個關系的調整。即鐵路與政府的關系、壟斷與競爭的關系、路網與運輸的關系（鐵路資產的關系）。其中，鐵路與政府的關系是問題的
核心。
這就使得改革分為兩個層次，一是調節鐵路和政府的關系，第二是調節產業組織結構。現在很多改革都是因為行業內部組織關系沒有理清楚，而延誤了第一個問題的改革。比如鐵路發展問題、投資問題、鐵路運輸組織、調度指揮等問題，這些問題一提出，好像第一個問題就很難改。
實際上是，改革的第一步要實現政企分開，而接下來的改革，應該由新的鐵道主管部門來進行的，而不是一個行政部門來改其他行業的問題，而且只有這樣改，改革才能得到推動。
中國證券報：對于改革方案，現在業內有很多種不同的意見，究竟是該像歐洲一樣搞“網運分離”，還是像美國一樣做“網運一體”，或者像日本的“區域性競爭”，哪種方案更適合中國？
劉斌：中國的鐵路改革是非常復雜的，現在討論的方案都沒有經過時間的檢驗，說哪種改革方案就是最好都是預測的，都缺乏實踐依據，各國的改革模式也不適宜直接套用。
目前談改革的產業組織方案還為時過早，鐵路改革最關鍵的是解決“鐵路與政府之間的關系”這個問題，核心都是改革鐵道部核心職能問題。接下來另外“兩個關系”的改革中，鐵路產業企業邊界，運輸組織等方案即使有瑕疵，也是可以不斷完善和調整的。
中國證券報：有建議稱，鐵道部進行政企分開后，并入交通部組建“大部制”；但也有聲音說，之前民航局并入交通運輸部的改革是失敗的，交通“大部制”的思路到底有沒有意義？
劉斌：按照大部制的要求，形成我國綜合運輸管理體制是一個發展趨勢，其融合過程是漸進的，管理機構調整是關鍵步驟，但是具體工作職能的合并還需要根據我
國的情況，有序推進。鐵道、公路、民航、水運等納入一個行政管理部門管理，符合現代綜合運輸發展的方式和趨勢，解決我國交通運輸發展階段面臨的一些核心問
題也需要管理體制改革來推進。就鐵路而言，行業管理職能、運輸組織職能、資產管理職能分開，即把行政職能拿出來，實現鐵路行業政企分開，政資分開。在這關
鍵一步的改革完成以后，推進大交通部的改革也更容易了。
