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2024年11月24日
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走新型城市化道路是在加快轉型升級、建設幸福廣州的新時期做出的重大戰略決策。本文擬從社會政策學的角度對新型城市化進行解讀和分析。
本質是提高城市發展質量和效益
改革開放以來，廣州城市人口規模不斷擴大，城市化率多年來一直保持在80％以上，達到乃至超過西方發達國家水平，繼續單純追求城市人口數量的增加和城市空間的擴張已經意義不大。不僅如此，傳統城市化在取得顯著成效的同時也積累了許多矛盾和問題，突出表現在：首先，傳統的城市化以物為本，主要是土地的城市化。其次，傳統城市化排斥新城市人口，發展的成果沒有為全體人民共享。再次，城市化以經濟發展為導向，對民生問題關注較少。最后，城市化進程中并沒有縮小城鄉差距，城鄉二元結構矛盾更加突出。
顯然，傳統城市化道路難以為繼，迫切需要樹立新型城市化的理念，從“量”的擴張向“質”的提升轉變。質的提升包括兩個方面目標：一個是城市本身的質量，即要以技術創新和文化創意為驅動，促進人類社會和物質世界交換方式的轉變，大力發展非物質經濟和知識經濟，實現產業結構的優化升級和經濟發展方式的徹底轉變；另一個是城市人的質量，即大力改善城市人居環境，增進民生福祉，提高生活質量，實現人的自由全面發展。鑒于目前我國城市化中“見物不見人”和“以GDP為綱”的現實狀況，第二個方面目標的確立和實現顯得尤為重要。
要以改善民生福祉為根本
城市不僅是推動經濟發展的引擎，也是人類集中生活發展的主要場所。城市發展的本質和方向就是讓生活更美好。為此，必須重視人在城市化過程中的本體地位，從以經濟發展為導向轉向以改善民生為導向，把全體人民共享發展成果作為新型城市化的核心目標。
新型城市化要秉持“以人為本” 宗旨，走人本城市化道路。一切從滿足人類需要、從老百姓的安居樂業、幸福生活出發，充分體現城市規模發展與人的生活發展、城市公共服務發展與經濟社會發展、城市時代人文發展與物質發展、城市生態環境發展與人的生存發展相適應的城市化模式。
新型城市化要把改善民生福祉作為新型城市化的根本目標。要更多地從人的需要和發展角度出發，促進城市化、社會民生與經濟發展的協調；要綜合推進城市化進程，在實現人口向城市集中、城市用地不斷拓展的同時，更應強調城市文化、城市生活方式和價值觀在地域上的擴散；要把新城市人口的徹底城市化作為重點，讓農民工落地生根，逐步融入城市生活，實現地理空間轉變（從農村到城市）、職業轉變（從農業到非農行業）和身份轉變（從農民身份向市民身份）“三轉變”協同推進；要不斷完善城市功能與配套，提高城市化質量，統籌城鄉發展，提高城鄉居民生活水平與質量，使產業和經濟發展的成果真正惠及人民群眾；要力求城市化的可持續發展，在確定城市化目標時，必須立足當地資源環境承載能力、符合地區的主體功能定位，在確定城市規模、功能時要充分考慮資源環境的限制因素，確保從長遠的角度提升城鄉居民的福祉水平。
通過社會政策改善市民生活質量
從社會政策學角度來看，新型城市化就是通過社會政策的制定和執行來改善市民生活質量和幸福感的過程。在某種程度上說，社會政策的模式決定了新型城市化的最終結果。新型城市化必須打破社會政策淪為經濟政策附庸的現狀，從社會政策的制定和實施著手，重點推進以下幾個方面的轉變：
一是由單純人口城市化向綜合推進的城市化轉變。城市化不僅僅是人口在城市相對集中，城市用地不斷擴張的過程，更應是城市文化、城市生活方式和價值觀在地域上的擴散，生產和生活文明程度不斷提高、不斷現代化過程。新型城市化，更加強調城市化過程中現代服務的完善、人文素質的提升、先進文化的繁榮和生活方式的現代化。因此，在城市化過程中，應該更加重視城市市政基礎設施和公共服務設施的配套建設，并逐步向鄉村地區延伸，以改善城鄉居住環境和生活水平。同時，應該加強城市文化建設，促進城市文明的傳播與擴散，提升城市居民的文化素質，在城市化過程中促進人的發展。
二是由城鄉二元分化向城鄉統籌轉變。傳統城市化模式下，各級城市在城鄉關系中居于主導地位，城市化主要通過勞動人口和撫養人口的空間分離，通過較低的城市勞動者工資維持較低的農村消費水平和農民工家庭的財富積累，進而以較低的成本推動城市化。新型城市化，必須統籌城鄉居民的利益，更加重視農民工利益訴求，促進農民工市民化和農民工家庭城市化，并提供相應的管理和服務，實現工業與農業、城市與鄉村發展良性互動，緩和城鄉差距，推動城市化的持續發展。
三是由重經濟空間開發向完善生活空間轉變，促進工作生活平衡。新型城市化，應在承認城市作為產業和經濟發展空間載體的同時，更加強調城市的居住和生活功能，強調生活空間的營造和完善。在產業空間擴張的同時，必須同步配套相應的生活空間，提高城市居民的生活質量。
四是由側重開發建設向注重服務管理轉變。傳統城市化往往重開發建設而輕服務管理，導致不少城市臟亂差現象嚴重，交通擁堵問題日趨嚴峻，公共服務設施閑置、低效運轉等問題日益凸顯，管理和服務的缺失造成了很多城市建設成果的流失。新型城市化，應更把改善管理服務作為提高城市化質量的核心，加強城市管理，加快建設有利于社會融合的城市管理體制和機制，為城市居民提供完備、優質的基本公共服務，拓展城市公共服務內容，豐富公共服務的層次，營造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城市居民生活環境。
（作者是中山大學政治與公共事務管理學院教授）
