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2024年11月24日
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蔡繼明，清華大學人文社會科學學院責任教授、博士生導師，清華大學政治經濟學研究中心主任，經濟學專業學科負責人，清華大學假日改革課題組負責 人，兼任中國社會科學院和南開大學等10所科研院校教授，享受國務院政府特殊津貼。曾在美國哈佛大學肯尼迪政府學院做富布賴特訪問學者。第九屆、十屆、十 一屆全國政協委員。民進中央常委，民進中央經濟委員會主任，民進北京市副主委。
目前我國的城市化是政府主導型的，它所存在的弊端是和目前的城鄉二元土地制度緊密聯系在一起的。政府主導城市化有什么好處？可以在很短的時間內 進行一個“造城運動”，迅速建造一個區、一個新城。政府主導的城市化表現出來的弊端，就是被征地的農民不能夠直接地分享工業化、城市化所帶來的好處，具體 地說就是土地的增值。
政府主導城市化弊端重重
在中國城市空間不斷擴展的同時，城市化的速度卻相對緩慢。我國人口的城市化嚴重滯后于城市空間的城市化，在經營城市的口號和土地財政驅使下，地 方政府最熱衷于土地的擴張、征地、賣地。這樣一來，城市空間在30年來建成區的面積擴張了4到5倍，而政府沒有積極性把進城務工的農民真正轉變成城市居 民，把失地的農民轉變成城市居民。城市化的水平如果從真正意義的城市人口來看，也不過就提高了2倍。因為改革開放初期，我們已經達到了18%。
我國的城市化進程和周邊的國家和地區相比，也是遠遠落后的。由于大量的耕地被征用，但是人口并沒有相應地轉移，農村人均占有的土地，戶均擁有的 耕地規模是非常狹小的。我們給農民狹小的土地規模，又想限制他們各種開發，還想讓他們脫貧致富、奔小康，這是天方夜譚。一定要在加快城市化進程的同時，使 得留在農村的、還在從事農業生產的人口的戶均擁有土地達到最基本的規模經濟要求的水平，才有希望縮小城鄉居民的收入差距。目前，土地的流轉率只有10%左 右。
政府主導的城市化，它的弊端直接產生于中國城鄉的二元土地制度。我國《憲法》規定，全國的土地一分為二，分別是城市和農村。城市的土地規定為國 有，農村的土地歸集體所有。所謂的“二元制度”并不是指兩種公有制，問題是這兩種所有制沒有做到同地同權同價。我們說所有權，城市的土地所有權掌握在政府 手里。而農村的集體土地歸誰所有？到現在，無論是《憲法》還是《土地管理法》都沒有明確的界定。(來源：南方都市報 南都網)
農村土地所有權是集體的，一種所有權在經濟上的實現是要收取地租，也就是土地使用費。而現在農村的承包地已經不再交納土地使用費了，“三提五 統”已經取消了，宅基地也是無償使用。恩格斯曾經說過，“土地所有權如果不能夠在經濟上實現，不能夠給你帶來收益，這種土地所有權事實上是被廢除的”。
我們經常說家庭承包長期不變，永久不變，后來改成了“長久不變”，經營承包權所有權是誰的呢？是集體的。難道集體沒有權利收回承包權嗎？集體所 有權在哪里呢？隨著大量的農民進城，如果農民變成了城市居民，有了城市居民戶口，他們還算不算農村居民？還享有農村宅基地、承包地的使用權嗎？這都是二元 土地制度中一些含糊不清的規定，最重要的是農村集體土地所有權、產權是殘缺的，沒有處置權，不能夠買賣。承包權只能先在本村集體內部承包，然后再轉包。至 于宅基地的使用權，嚴格地規定只能交給村民自己使用，不許交給外人使用。更重要的是征地制度。《憲法》規定，國家為了公共利益的需要才能征收農民的土地， 但是實際上，不管是公益性、非公益性的，30年來，政府都在采取行政手段征收農民的土地，把它變成國有，這事實上就沒有尊重農村的土地使用權。
政府單方面定價，對農民的補償標準只相當于土地真實價值的幾十分之一，政府對土地供給的壟斷必然導致土地價格以及房價不斷上升。當然，農民并沒 有分享到土地增值的成果，現在的土地制度又不能夠為農民進城落戶提供財產支持，農民進城是“裸身”進城，什么都沒有。唯一的財產就是土地，包括承包地、宅 基地和住房。農民進城不能帶資進城，不能帶著土地指標進城。他原有的土地又不能夠變賣、轉讓、抵押，這就堵塞了他們財產收入的來源。我們一再呼吁要增加農 村的財產收入，但是資產不讓他們流動，沒有流動怎么能夠增值？這樣就堵塞了農民抵押融資的渠道，抑制了房產的資本化，這當然也就抑制了農民進城落戶的進程。
農民自主城市化有法律依據
“農民自主城市化”有沒有法律依據和政策空間？什么叫“農民自主城市化”？就是村民、鄉鎮、村集體在符合城鄉統一規劃的前提下，不需要經過土地 的征用，不必把他們的集體土地變成國有土地，就在集體土地上推進工業化、城市化。實現農民生產生活方式的轉變，當然也包括思維方式、文化生活方面的轉變。 這樣就使得農民直接分享到了工業化、城市化的成果。北京、廣東、浙江、江蘇等很多發達城市、省份的農民都在這方面做了積極的探索，當然這可能會和現行的法 律和政策產生沖突和摩擦。
農民自主城市化解決了什么？它實際保障了農村集體土地的權益，體現了農民當家作主的地位，使農民充分享受了工業化、城市化帶來的好處。縮小乃至 消除了城鄉二元結構所產生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負擔。它應該說是統籌城鄉發展中農民的偉大創舉，國家應該承認它的合法地位，在政策上 給予支持，在規劃上給予指導。
對農民這種自主城市化有沒有法律的依據？顯然這和現行的一些法律法規和政策有一定的沖突，我現在要找的是依據。
首先，《憲法》規定，我國社會主義初級階段就是實行多種所有制，公有制為主體，多種所有制并存。還別說集體所有制，私有制都可以存在，在根本上 是多種所有制并存的。第二，《憲法》規定，農村的集體土地國家可以征收，但是必須是出于公共利益的需要。《憲法》沒有說非公共利益的需要時土地該怎么辦？ 那么也就沒有禁止它進入市場。
今年政府要出臺《集體土地征收條例》，其實這個條例應該在《土地管理法》修改之后出臺，依據《憲法》和《土地管理法》具體制訂國務院的《土地征 收條例》。公共利益是征用農民土地的必要條件，不是充分條件。也就是說，因為公共利益可以征地，也不一定征。但是真正要征，就必須是公共利益。
《土地管理法》中有一條，任何單位和個人要搞建設，必須申請使用國有土地。其實所謂小產權房違法主要的依據是在這里，但是這條“根據”已經落后 了，不合時宜了。正如同當年我們的《憲法》不允許國有土地轉讓出租一樣。如果這樣深圳怎么發展？外資企業使用什么土地？接著《憲法》修改了，國有土地所有 權不許買賣，但是使用權可以買賣，這也就是出租，你買的是城市中的宅基地，我們實際上是租的國有土地使用權70年。所以《土地管理法》中這一條要修改，農 村集體建設用地既然是建設用地，怎么就不能搞建設？為什么一定要使用國有建設土地呢？當然，我高興地看到《土地管理法修改草案》中已經把這一條用方框框起 來，注釋中說方框框起來的內容是準備要刪掉的。既然這樣，那么我們預計在新的《土地管理法》出臺之后，農民自主城市化就更有了法律依據。
至于說到宅基地不能交給外人使用，這是一種誤解。宅基地為什么不能交給外人使用呢？是農村集體的宅基地，肥水不流外人田。這怎么能是“肥水不流 外人田”呢？他們使用的是自己的財產，財產所有權只有能夠流轉，才能夠帶來收益，這不是在侵害農民的土地財產權，而恰恰是能夠讓他實現財產權。
《土地管理法修改草案》中有一條，我是反對的。除了剛才談到的取消了“建設用地必須使用國有土地”的標準之外，又加了一條“只要列入城市規劃的 土地就要征收”。那我就要問了，《憲法》說出于公共利益才能征地是不是就被廢除了？那干脆就不能再提國家為了公共利益的需要可以征收農民土地，干脆變成只 要列入城市規劃，就征你沒商量。不僅如此，《土地管理法修改草案》還在擴展，除了列入城市規劃圈的土地以外，在城市規劃圈以外，只要和公共設施相聯系的土 地也要征。這樣征下來，我看農民集體的土地都要被征完了。
《城鄉規劃法》對集體建設用地進入規劃區沒有禁止性的規定。其中說到“城市、城鎮、鄉村建設必須編制規劃”，這是毫無疑問的。“規劃區的用地要報上一級政府批準”，批準并不是要變成國有土地，集體建設用地只要報上級批準就可以。
《物權法》中對國有和集體兩種產權制度給予同等保護，甚至對私有產權也給予同等保護。它強調多種所有制經濟共同發展，要保障一切市場主體平等的法律地位和發展的權利。這就是我一直強調農村集體建設用地要和國有城市建設用地同地同價的法律依據。
以上是我找到的“農民自主城市化”的依據，這也是對于建設小產權房的依據。如果集體建設用地能夠進入市場，能夠自由轉讓，可以交給外人使用，那么農民自己當然就可以使用，小產權房當然就可以合法化。
再來看政策空間。我們現在要依據的政策是什么？就是中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，它指出，要 建立城鄉統一的建設用地市場，不要二元分割。要逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉統籌規劃的條件下，應該允許農村集體建設用地進入市場，和 國有建設用地同地同權同價。
解決問題不是炸小產權房
剛剛結束的中央農村工作會議指出，要改革征地制度，要保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的收益。不能夠再靠犧牲農民的土地財產權利，來降低我們的工業化、城鎮化成本。所以今年要出臺《農村集體土地征收條例》。
大家都關心小產權房問題，我提出一個小產權房治本之策。小產權房有合理性，實際上小產權房無非是農民弟兄不想再眼睜睜地看著自己的土地被剝奪， 他們要與政府分一杯羹，要參與工業化、城市化的進程，要得到自己的財產收入。城鎮居民可以購買價格相對合理的住房，小產權房可以幫助實現這一條。這也緩解 了住房難的困境，有助于抑制房價。
小產權房缺乏監管。責任在誰？當然是地方政府。其實真正的原因就是城鄉二元土地制度，還有制度導致的城市房價居高不下，迫使城鎮居民舍近求遠，冒風險到農村去買房。
下面我來談個人提出的所謂的“治本之策”：
第一，要確定原則。我們要賦予農民的宅基地、建設用地和城市居民的宅基地、國有建設用地同等的權利，這是必須要堅持的。
第二，對于已經建設在和將來建設在農村集體建設用地上的小產權房，要承認它的合法性。未必一定要變成大產權，未必一定要把它征收為國有。不僅是過去，現在和將來，凡是建設在農村集體建設用地的小產權房，都應該承認是合法的。當然，這里要有規劃，不能違反規劃。
第三，對于非法占用耕地的小產權房怎么看？是不是一律推倒，恢復成土地？果真能用經濟手段、用很廉價的成本把房子推倒，并能夠承擔由此帶來的社會成本，這也是可以的。既然是違法建筑，就是不合理也不合法的。
問題是很多小產權房地表已經硬化，地下設施已經完善，公交車已經開通，社會各階層人居住在那里，還其樂融融。如果投入資金把它炸毀，什么時候會 恢復成耕地？由此會引起多大的社會矛盾？還有政府的責任要不要承擔？承擔責任的表現不是把它炸毀，而是承認合法化。政府錯了，兩害相權取其輕。炸了它，害 處更大。承認它，就等于承認了一種非法的東西。原來規規矩矩買大產權房的人可能不同意，但是這是一個歷史遺留問題，下不為例。政府不可能不犯錯誤，關鍵是 改正錯誤，承認錯誤，彌補你所犯的錯誤。以后嚴格劃一條線，這條線之前的歷史問題可以酌情處理，這條線之后的問題嚴懲不貸。政府如果沒有這樣的決心、勇 氣，小產權房的問題就永遠解決不了。
要解決問題不是去炸小產權房，而是要深化土地制度改革，完善《憲法》、《土地管理法》、《物權法》，以及根據這些上位法來確定房地產開發、土地征用等各種條例和政策，最終還是要實現城鄉建設用地兩種公有制的土地同地同權同價。
