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2024年11月24日
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全國政協(xié)十一屆五次會議于3月9日上午9時在人民大會堂舉行第二次全體會議，多名政協(xié)委員將就有關(guān)議題作大會發(fā)言。
[全國政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)副主席 伏來旺]各位委員，我代表全國政協(xié)民族宗教委員會和內(nèi)蒙古政協(xié)發(fā)言，題目是《工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“三牧”問題》。
“三牧”即牧業(yè)、牧區(qū)、牧民。按國家產(chǎn)業(yè)劃分屬“大農(nóng)業(yè)”，但其特殊性明顯。一是草原不同于農(nóng)田，一旦毀壞難以恢復(fù);養(yǎng)畜不同于種地，牲畜既是生產(chǎn)資料，也是生活資料。二是“三牧”大多在邊疆少數(shù)民族地區(qū)，牧民生活方式和習(xí)俗與“三農(nóng)”差異大。三是生產(chǎn)方式上，“三牧”游牧定居結(jié)合，使草場永續(xù)利用。“三牧”關(guān)系國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、邊境安寧。
“三牧”曾經(jīng)的失誤都源于脫離實際。內(nèi)蒙古在“土地改革和合作化”時期，牧區(qū)一度照搬農(nóng)區(qū)辦法，曾一夜之間屠宰牲畜無數(shù)，造成重大損失，影響人心穩(wěn)定。時任內(nèi)蒙古黨委書記的烏蘭夫同志與區(qū)黨委經(jīng)過調(diào)研，提出“三不兩利”(即:不分不斗，不劃階級，牧工牧主兩利)與“穩(wěn)寬長”(即:政策要穩(wěn)、辦法要寬、時間可以長)的政策，中央在全國牧區(qū)推廣。“文革”中，有的地方曾開墾草原種糧，以致草原至今未恢復(fù)。
在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，國家高度重視“三農(nóng)”，但“三牧”曾一度有所忽略。以內(nèi)蒙古為例，2011年各種涉農(nóng)涉牧補(bǔ)貼、項目資金約150億元，其中涉牧補(bǔ)貼和項目資金僅47.54億元。另據(jù)有關(guān)研究人員反映，國家惠農(nóng)政策一百多項，但涉牧補(bǔ)貼僅十幾項，生豬、奶牛補(bǔ)貼也大多只惠及到城郊農(nóng)區(qū)。
當(dāng)前，“三牧”在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中不容忽視的主要問題，一是有的地方推進(jìn)工業(yè)化與保護(hù)牧區(qū)草原產(chǎn)生了矛盾;二是有的礦業(yè)開發(fā)引發(fā)與牧民的糾紛;三是有些地方政府在實行“退牧還草”和生態(tài)移民中，工作簡單化，以致花錢建好了“牧民新村”，而牧民不愿進(jìn)、穩(wěn)不住;四是牧民的草原情結(jié)、文化心態(tài)和習(xí)俗未得到充分尊重，心理上不平衡;五是牧區(qū)開發(fā)與《草原法》、《草原管理條例》中的“草畜雙承包”、“雙權(quán)一制”等法規(guī)發(fā)生沖突等。這些問題發(fā)生在局部，但解決不及時會影響大局。國務(wù)院去年頒布的《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》有利于“三牧”的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。為進(jìn)一步抓好落實，現(xiàn)提出如下建議:
第一，要充分認(rèn)識“三牧”的特殊性。我國牧區(qū)大多遠(yuǎn)離中心城市和市場，社會發(fā)育程度遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)乃至農(nóng)村。牧民生產(chǎn)生活與草原放牧緊密相連，勞動知識、技能簡單，一些人篤信宗教，對新的生產(chǎn)生活方式期待不夠強(qiáng)。這些特殊性決定了“三牧”實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的復(fù)雜性和長期性。政府要加強(qiáng)教育引導(dǎo)，但根本是要從實際出發(fā)，防止犯“急性病”，切忌一刀切和強(qiáng)迫命令。
第二，要充分認(rèn)識草原生態(tài)對我國環(huán)境安全的重大作用，切實處理好開發(fā)與保護(hù)的矛盾。資源開發(fā)應(yīng)以堅持《草原法》為前提，不能隨意改變草牧場的用途和承包關(guān)系。在可開發(fā)的地方，要堅持工牧協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)，特別要堅持以水為先、以水為限的原則，即有礦有水可優(yōu)先開發(fā)，有礦能引水合理開發(fā)，有礦沒水禁止開發(fā)。近年來，內(nèi)蒙古堅持“點(diǎn)上開發(fā)、面上保護(hù)”，用1%資源開發(fā)獲(賺)取的利潤反哺草原，換取99%的良好生態(tài)，這種做法值得肯定。
第三，要協(xié)調(diào)好開發(fā)企業(yè)與當(dāng)?shù)啬撩竦睦骊P(guān)系。針對有的企業(yè)不顧群眾利益甚至傷害牧民感情的問題，要教育和糾正，更要建立合理的利益分配機(jī)制，還可嘗試牧民以草場使用權(quán)入股的形式，讓牧民參與到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中。
第四，要切實解決以工補(bǔ)牧、以城帶牧的問題，搞好總體規(guī)劃，并堅持“穩(wěn)寬長”的原則。我國牧區(qū)地域廣闊，大城市很難輻射到。應(yīng)重點(diǎn)建好縣(旗)及以下城鎮(zhèn)，上聯(lián)中心城市，下接廣大牧區(qū);牧民外出方便，交通成本低;房價和生活消費(fèi)合適，易扎根;地緣近、語言通、習(xí)俗同，有歸屬感。有條件的縣(旗)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，要通過畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動周邊牧區(qū)，形成以工補(bǔ)牧、以城帶牧，與牧民住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女入學(xué)等事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)。有條件的地方，還可培育、支持牧業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。
第五，國家要在“兩化”帶“三牧”方面進(jìn)行頂層設(shè)計，并要有法律保障。要進(jìn)一步完善《民族區(qū)域自治法》、《草原法》和《草原條例》，將草原生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)資源價值屬性、環(huán)境行為界限等加入其中。建議開征“草原礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”，設(shè)立“草原保護(hù)補(bǔ)償資金”，開征一般環(huán)境稅及補(bǔ)償性的污染排放稅，用于草原生態(tài)建設(shè)。
