蔡繼明：以大城市群為主體形態(tài) 推進(jìn)城市化進(jìn)程
時間：2012-03-04 07:53:27
來源：人民日報 作者：耿寬謀
一、我國已進(jìn)入工業(yè)化中后期，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展大城市
根據(jù)我國習(xí)慣劃分，人口在20萬以下的城市為小城市，人口在20萬到50萬之間的城市為中等城市，人口在50萬到100萬之間為大城市，100萬到200萬之間為特大城市，200萬以上為超大城市。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)類推，1000萬以上的城市，應(yīng)該稱作超特大城市了。本文所謂大城市則指百萬人口以上的城市，包括前述特大城市、超大城市和超特大城市。
大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，是我國改革開放初期為適應(yīng)“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化模式而采取的戰(zhàn)略。我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力源已經(jīng)由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村工業(yè)化已轉(zhuǎn)向城市工業(yè)化，以小城鎮(zhèn)為主的城市化模式也應(yīng)適時轉(zhuǎn)變成以大城市為主的城市化模式，主要理由如下：
1. 大城市是推進(jìn)新型工業(yè)化的基礎(chǔ)。一方面新型工業(yè)往往是成套機(jī)器設(shè)備、各類化工原料、精密器械與儀表、高技術(shù)的電子元件制造與軟件設(shè)計等重化工業(yè)和電子工業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)要求的經(jīng)濟(jì)規(guī)模一般比較大，它需要城市功能的服務(wù)，需要大規(guī)模的工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持，需要大量的勞動力，需要產(chǎn)業(yè)集聚的效益，需要緊靠它的大用戶，需要第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)，特別是為生產(chǎn)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，而這一切都只有大城市能夠方便地提供。另一方面，我國正在走工業(yè)化帶動信息化、信息化促進(jìn)工業(yè)化的路子，而發(fā)達(dá)國家的實踐表明，大城市和密集的城市群至今仍然是信息化的主要載體。
2. 大城市為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了更廣闊的空間。從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中期，我國都面臨著巨大的就業(yè)壓力，而以服務(wù)業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)是吸納就業(yè)尤其是農(nóng)村剩余勞動力的主要領(lǐng)域。服務(wù)業(yè)的一個重要特點是人口必須集中到一定規(guī)模時，服務(wù)企業(yè)才能盈利，服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)才能作為產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。只有在大城市里，門類齊全、高度配套、分工細(xì)致、功能明晰的第三產(chǎn)業(yè)才會有廣闊的生存和發(fā)展空間。特別是日常利用頻度較少的服務(wù)業(yè)，較特殊的服務(wù)業(yè)，在小城市和城鎮(zhèn)根本無法生存，只有在大城市中才能得以發(fā)展。這就是服務(wù)業(yè)往往集中在大中城市的基本原因。
3. 大城市比中小城市更能集約和節(jié)約使用土地。我國從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中期，將進(jìn)入城市化加速發(fā)展階段。城市化的空間擴(kuò)展必然要占用耕地，而我國目前只有18.2億畝耕地，黨中央國務(wù)院提出要保證18億畝耕地的紅線不能突破。要化解城市化占用耕地和保護(hù)耕地的矛盾，就必須以大城市為主體加快城市化進(jìn)程。因為就人均占用的耕地而言，大城市要少于中、小城市，中、小城市要少于小城鎮(zhèn)。1998年我國特大城市的人均占地面積為53.4平方米,大城市和中等城市分別為88和108平方米,小城市和建制鎮(zhèn)為143和154平方米，小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地超過特大城市近2倍。
4. 大城市更易于控制和減少污染。從城市控制污染的能力來看，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，大城市降低單位污染的成本也遠(yuǎn)低于中小城市，特別是小城鎮(zhèn)。以1995年為例，當(dāng)時坐落在全國各個城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產(chǎn)值占全國GDP的25%，但所排泄的各種污染物，大都超過全國工業(yè)污染排放總量的25%。一般說來，一個小城鎮(zhèn)，要有供水設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、污水處理設(shè)施等城鎮(zhèn)的基本基礎(chǔ)設(shè)施，5萬人口才是比較經(jīng)濟(jì)的規(guī)模。而2003年在我國20600個建制鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)人口在3萬人以上的只有800個。
5. 國際經(jīng)驗提供了有力證據(jù)。從世界各國的城市化經(jīng)驗來看，發(fā)展最快的是大、中城市，其次是小城市，最慢的是小城鎮(zhèn)。美國紐約都市群長965公里，寬160公里，占美國面積的1.5%；人口約7000萬，占美國總?cè)丝诘乃姆种弧?0世紀(jì)世界相繼形成的大都市群還有美加五大湖大都市群、日本大東京都市群、歐盟大巴黎都市群、英國大倫敦都市群。上述五大都市群人口3億多，在世界經(jīng)濟(jì)中舉足輕重。
三、以大城市群為主體形態(tài)推進(jìn)我國城市化進(jìn)程
2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略。顯然，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”不等于大中小城市和小城鎮(zhèn)同步發(fā)展或平行發(fā)展，根據(jù)人口、土地、工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，在城市化進(jìn)程中，大中小城市和小城鎮(zhèn)的地位和比重一定是有高低大小之分的。正以為如此，國務(wù)院2011年6月頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》， 對“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略做出了更加全面系統(tǒng)的詮釋，這就是要構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。這一戰(zhàn)略實質(zhì)上是要形成一種“集中—均衡”式的國土空間開發(fā)模式。所謂集中，是指在較小區(qū)域范圍內(nèi)集中開發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國土空間承載大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化活動，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國范圍內(nèi)，形成若干個人口經(jīng)濟(jì)密集的城市化地區(qū)，并在全國國土空間上相對均衡分布，形成帶動區(qū)域發(fā)展的新增長極，逐步縮小區(qū)域差距。
可見，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》所確定的城市化戰(zhàn)略，是對中共十六大所確定的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略的具體化，和優(yōu)先發(fā)展大城市戰(zhàn)略是完全一致的。
四、若干政策建議
1.將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略改為城市化戰(zhàn)略
根據(jù)以上分析，我們建議在中共十八大報告和以后的官方文件中，不宜再繼續(xù)提“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，而應(yīng)改為“城市化”戰(zhàn)略。因為“城鎮(zhèn)化”主要是以鄉(xiāng)村社區(qū)集中為重點，強(qiáng)調(diào)的是“農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城” 或“進(jìn)城不落戶”、“遷徙不定居”，其結(jié)果是小城鎮(zhèn)遍地開花，既占用了大量耕地，又達(dá)不到城市化的理想效果。而“城市化”戰(zhàn)略，不僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)化。
況且，城鎮(zhèn)化這個概念本身就很令人費解。如果其中的“城”特指縣級以上城市（包括前述大中小和特大、超大城市），“鎮(zhèn)”特指縣政府和鎮(zhèn)政府所在地即建制鎮(zhèn)，那么，“小城鎮(zhèn)”就應(yīng)該既包括小城市，也包括建制鎮(zhèn)中的小鎮(zhèn)。但果真這樣理解，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的命題中，就既包含了前后重復(fù)的小城市，又漏掉了建制鎮(zhèn)中的大中鎮(zhèn)。更恰當(dāng)?shù)谋硎鰬?yīng)該是：大中小城市和建制鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。如果我們用城市化代替城鎮(zhèn)化，可以把建制鎮(zhèn)看作是超小城市，這樣，中共十六大的提法就可以改為：“大中小城市和超小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”。
2. 把“加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展”改為以發(fā)展大城市為主，或以城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)
根據(jù)我們從城市的經(jīng)濟(jì)功能、吸納就業(yè)的能力、控制污染的功能和占用耕地的數(shù)量所做的分析，大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)越于大中小并重戰(zhàn)略，更優(yōu)越于小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。所以，我們不僅應(yīng)該用“城市化”戰(zhàn)略取代“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，還應(yīng)該用“大城市優(yōu)先發(fā)展”取代“加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展”，或按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的提法，以城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)。
當(dāng)然，我們強(qiáng)調(diào)大城市（包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群）優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并非完全排斥中小城市和建制鎮(zhèn)的發(fā)展，只是強(qiáng)調(diào)在未來城市人口的發(fā)布中，大城市要占較大的比重。比如，假定到本世紀(jì)中期（2050年）總?cè)丝谶_(dá)到16億，真實城市化水平達(dá)到75%，城鎮(zhèn)人口的分布為：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制鎮(zhèn)占15%。從這個意義上說，只要我們制定出合理的規(guī)劃，引導(dǎo)城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提“大城市優(yōu)先發(fā)展”，也是可以的。
這里建議中央政府放寬對特大城市和超大城市發(fā)展的限制。多年來我國一直將100萬人口以上城市都定義“特大城市”，政府出臺的有關(guān)城市化的政策都有“嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模”的提法，這顯然不利于“大城市優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略的實施。建議對100萬－400萬人口的大城市，積極鼓勵其發(fā)展；對400萬至800萬人口的大城市的發(fā)展，要適當(dāng)加以限制；只是對800萬以上人口的城市發(fā)展，才有必要嚴(yán)格限制，要爭取有更多特大和超大城市發(fā)展成具有較強(qiáng)競爭力的國際化大都市。
同時，對人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到中等城市水平的建制鎮(zhèn)，盡快升格為市。比如，像廣東省東莞市下轄的虎門鎮(zhèn)，其城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過50萬，財政收入超過18億，但仍然是一個鎮(zhèn)級政府編制，這就嚴(yán)重制約了虎門城市化的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
3.如果不便改變已有提法，對“小城鎮(zhèn)”的發(fā)展要做出明確的界定和科學(xué)的規(guī)劃
如果考慮到中央已經(jīng)在多個文件中強(qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，不便加以改變，那就應(yīng)該對發(fā)展小城鎮(zhèn)做出明確的限定和科學(xué)的規(guī)劃。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，所謂加強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，重點是建設(shè)好19234個建制鎮(zhèn)中2000個大鎮(zhèn)（包括城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)），把相當(dāng)一部分城關(guān)鎮(zhèn)發(fā)展成小城市，有條件的建成中等城市。絕不是籠統(tǒng)地發(fā)展所有建制鎮(zhèn)，更不是盲目地發(fā)展數(shù)以萬計的非建制鎮(zhèn)。在推進(jìn)城市化發(fā)展的過程中，處在都市群中的小城鎮(zhèn)，均可視為大城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)來發(fā)展；而未處在都市群中的每一個縣，最多選擇交通條件較好，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件較好的一、二個鎮(zhèn)，作為縣域經(jīng)濟(jì)的次中心加以發(fā)展。建議到2050年將2000個城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)發(fā)展成平均容納10萬人口的小城市或鎮(zhèn)級市（總計容納2億人口），另外將其余2000個交通條件較好，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件較好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成能平均容納2萬人口中心鎮(zhèn)（總計容納0.4億人口）。
