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2024年11月24日
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京郊城鄉結合部地帶，21萬本地村民，100多萬流動人口，資源緊缺，各種社會問題突出。這樣的地區建設工作千頭萬緒，如何保障各方利益，怎樣才能融入城市的發展——
城鄉雙贏的發展轉型
——北京市城鄉結合部50個重點村建設紀實
本報記者 唐園結 常懷深 李慶國 趙經平
一次勢在必行的決策和大膽探索
在北京市西北的昌平區，有一個叫東小口的鎮子。
這里因地處北京上風口而得名，也因其上風上水的地理位置，成為許多核心區市民搬遷置業時看好的地方。
尤其自1999年以來，東小口鎮約五分之一的土地被確定為經濟適用房建設區域后，短短幾年內，一座座高樓拔地而起，大量人口涌入了這個小鎮。
但是在城市化過程中，世代居住在這里的農民并沒有充分分享到城市化的發展紅利。
“征占了許多農民的地，受當時政策限制，給予的補償并不高。城市發展起來了，但農民直接受益少，生活沒有太大改觀?！睎|小口鎮黨委書記李志杰說。
李志杰告訴記者，在上世紀八九十年代以前，東小口水稻栽培飲譽京城，稱得上是“魚米之鄉”。伴隨著城市化的擴張和城中心人口的疏散，是流動人口 的大量聚集地，現在的東小口，高樓林立，早已沒有了沃野田疇的影子。原本種田謀生的農民失去土地，紛紛搞起了“瓦片經濟”，靠出租房屋獲取收入。
位處首都近郊，東小口鎮近些年來的租房行情是一路看漲。城鄉結合部相對低廉的房租，吸引了天南地北“北漂”一族低收入流動人口。
據不完全統計，這個原本只有兩萬人的鎮子，常住的流動人口最高時有十幾萬之多。如果再加上外遷來的城市居民18萬，常住人口總計達40萬，儼然一個中小城市的規模。
激增的人口給資源和管理帶來了巨大壓力，衍生出一系列問題：農民為出租房屋而私搭亂建，影響村莊建設，并且暗藏諸多安全隱患；流動人口持續增加，基礎設施和公共服務不堪重負，資源緊張，環境惡化；對流動人口缺乏有效管理，治安案件頻發……
“過去，每年光是防火這件事，就讓我們很頭疼?！睎|小口鎮副鎮長邱文棟說，“因為怕著火，我們鎮里自己配有消防車，還有消防摩托。因為有的地段路況不好，只有摩托車能進去?！?/p>
東小口的狀況，是北京城鄉(7.39,0.03,0.41%)結合部曾經亂象叢生的一個縮影。
踏入這一地帶，建筑密集，人口稠密，道路坎坷，污水橫流……
在若干“城中村”，僅農民違規建房出租這一項，各種怪事就層出不窮。有基層干部形容農民“自己有1萬塊錢，就敢借99萬塊錢建房”；有的村子曾經創下了“87戶農民，83棟樓”的紀錄；有的違建在拆除時，機器輕輕一碰，墻體就移位了，被戲稱為“漂移樓房”……
“買得起好酒，喝不上好水。開得起好車，走不上好路。養得起胃，養不起肺?！背青l結合部的老百姓間，流行著這樣的說法。
凡此種種，聽起來像是笑話，卻無不是活生生的現實，戳著北京城市發展中的痛處。
無論從政治角度、經濟角度還是民生角度去考慮，城鄉結合部建設工作都已勢在必行。
正是在這樣的情形下，在2009年海淀區北塢村和朝陽大望京村改造的試點上，2010年伊始，北京城鄉結合部50個重點村建設工作全面啟動。在動員大會上，市委書記劉淇明確表示：“推進城鄉結合部建設這項任務，我們等不起、慢不得，必須加快，必須全力以赴?！?/p>
這50個重點村，是北京市按照“先難后易”原則選擇出的各種問題最突出的村子，分布在9個區，村域總面積約85.3平方公里，戶籍人口21.4萬，流動人口超過了100萬。
按照部署，50個村要在兩年內完成45平方公里的拆遷任務，回遷安置樓全面啟動，同步推進集體產權制度改革、集體產業發展、農民充分就業、整建制農轉居、公共設施建設等重點工作，最終徹底打破城鄉二元結構，使21.4萬村民全方位融入首都城市化。
也就是說，北京要用兩年的時間，解決過去20年來這些地區積累的問題。
北京要面對的，是一個世界性的難題。城鄉結合部的建設和管理問題，在各國城市化過程中普遍存在。無論發達國家還是發展中國家，由于城市發展失衡 造成貧民窟現象，甚至導致大規模騷亂，并不鮮見，而要解決這一難題，至今并沒有一條公認的陽光大道可走。那么，此次50個重點村建設，北京將會采取什么思 路，又將探索出怎樣的道路？
一筆土地賬和民生賬
通州區梨園鎮高樓金村是50個重點村之一。去年12月在這里采訪時，記者看到，村里原來的多數民房已拆除完畢，取而代之的，是正待整理開發的土地和懸掛著“高樓金第”幾個大字的現代化住宅小區。
據介紹，“高樓金第”的13棟樓是村民回遷樓，2010年9月全部封頂。目前絕大部分村民已達成搬遷協議，入住新房。
走進村民許淑玲的新家，采用古典中式裝修的兩居室明亮潔凈，客廳里擺著紅木的沙發茶幾，對面是40多英寸的壁掛電視，桌子上還擺著一套茶具。
許淑玲告訴記者，根據宅基地情況和人口狀況，她家分到四套回遷房，拆遷補償款除去購置回遷房的費用外，還剩下幾十萬元。四套房中打算出租兩套，每月房租也能有兩千多元。
在此之前，地處京沈高速與通州新城間的高樓金村，與東小口鎮一樣，因為交通便利，吸引了許多流動人口租房居住，村民私搭亂建之風盛行，戶籍人口與外來人口比例達到1∶7，嚴重倒掛。
“北京的發展，有外來人口作出的貢獻，但1∶7的人口倒掛，確實造成了環境、資源、能源的過度透支。”高樓金村的老書記王德竹坦言，“之前村里暫住人口7500人，光一個衛生問題，村里每年80~100人來搞，年終評比還總排在梨園鎮倒數幾位?！?/p>
同時，村里原來的許多基礎設施也已年久失修，不堪重負?！白詠硭叵鹿芫W老化，村里6眼機井24小時開著，還有喝不上水的村民?！蓖醯轮裾f。
而現在，隨著舊村拆遷，村民集中上樓，全村統一規劃建設管理，這些問題將得到很好的解決。
拆遷建樓的錢從哪里來？王德竹給記者算了一筆賬。高樓金村宅基地1200多畝，騰退拆遷后，建回遷樓150畝就夠了，剩下的土地，一部分拿出來 招拍掛，解決建設發展所需的資金問題，另一部分作為村里的產業預留地，用村民股份制的形式投資，搞三產，建商廈、寫字樓等，保障村集體發展空間，保障村民 上樓后的長期致富和長遠生計問題。
老書記算的是土地賬，也是民生賬。村民上樓后，村里每年要從產業預留地里摳出2000多萬元來，用于福利發放。全村2000多人，可以實現每年 人均8000到1萬元的分紅。此外，土地招拍掛收益的一部分將用于給農民繳納社會保障，全體村民整建制農轉非，納入城市社保體系，與市民享受同樣的醫療、 養老等保險待遇，年滿60周歲的男性和年滿55周歲的女性，每月可領取一千多元的養老金。
“這樣合計下來，村民的生活比以前強多了，將來村集體經濟發展起來了，還會更強?！蓖醯轮裾f。
像高樓金村這樣的土地賬和民生賬，50個重點村在建設過程中都在計算著。
一村一策優化規劃方案，集約節約利用本村土地解決本村的城市化問題，土地資源緊張的地區，還要跨區域統籌。50個村的建設工作，資金總預算為2300億元。而這2300億元，正是來自于土地集約利用的收益。
具體來說，重點村建設需要拆遷2917.2萬平方米，整理出45平方公里土地，其中16.9平方公里的土地用于平衡建設資金。剩下的面積 中，7.8平方公里建回遷安置房，3.3平方公里建集體產業用房，13平方公里回建綠地，4平方公里建設交通、醫療、衛生等公共基礎設施。
“城鄉結合部建設，特別是像重點村這樣矛盾最突出的地區實現城市化，核心是解決好農民問題，而解決好這一問題的關鍵是尊重農民的財產權益，特別是宅基地使用權、土地承包經營權和集體收益分配權等?！北本┦邢嚓P負責人說。
在50個重點村建設工作中，北京確定了“調、拆、建、轉、管”的重點任務，其中第一步的“調”，即“調規劃”，正是一個算“土地賬”的過程：根 據50個村城市化的需要，按照人均50平方米回遷安置房、勞均50平方米產業用房的標準，優化城市規劃和土地規劃，在盡量節省建設用地指標的同時，精確計 算平衡資金的地塊和產業用地地塊，保證拆遷資金有來源，農民長遠收益有保障。
“按照舊的規劃操作，資金平衡不了，必須實事求是地優化?！必S臺區綠化隔離地區建設指揮辦公室主任申燕民說。
豐臺區西局村就是一個典型的例子。因為村域面積較小，部分土地又要承擔城市規劃中的綠化隔離任務，所以在刨除回遷安置房、產業用房、綠化隔離用地和城市公共設施建設用地之后，剩下的土地拿來上市，要想平衡建設資金，樓面價要拍到每平方米3.6萬元才行。
“這個價格顯然是不現實的，即便通過立項，最后也會留下一個大窟窿，資金平衡不了?！鄙暄嗝裾f，“因此，我們報請市規劃委調整規劃，綠化用地跨區域進行統籌，適當增加了建設用地，目前掛牌的樓面價已經下降到了每平方米1.9萬元，還在繼續優化當中?！?/p>
一場謀求“雙贏”的協商
對于重點村建設工作中的土地賬，城鄉結合部建設領導小組辦公室相關負責同志有一個形象的比喻：這次城鄉結合部改造區域好比是一只羊，過去一輪又 一輪商業開發后，東占一塊西占一塊，“肥肉”早已被分割凈盡了，原來的一只整羊變成了“羊蝎子”；而現在要進行城鄉結合部建設，只能從骨頭縫里去找剩下的 肉，加以充分、合理利用。
只不過，與以往城市化過程中往往忽略農民利益和意愿不同，此次50個村的建設，北京市從一開始就確定了“政府主導、農民主體”的思路。
“政府主導”，是指政府把握住重點村的規劃發展方向、土地資源利用、政策價值取向等重大問題，政府各部門嚴格監督，確保了拆遷、回遷和新建過程公平、透明，產業預留地、各項公共設施建設等全部達標。
承建大興區黃村鎮三合莊村回遷房的北京三合興盛房地產開發有限公司總經理任正揚告訴記者，區、鎮政府分別和公司簽了責任書，對回遷房質量有著嚴格要求?！罢幸粋€單子，哪些產品設施必須達到什么等級，包括綠化、門窗、電梯、防盜門、外立面……”
“農民主體”，是指在規劃、拆遷、補償安置等環節充分尊重了農民的財產權、參與權和發展權，塑造成利益主體、責任主體和市場主體。
“50個重點村中，東小口鎮有5個村。在拆遷建設之前，都是首先召開村民代表會議，讓村民對補償方案、回遷樓戶型設計等進行討論。”東小口鎮黨委書記李志杰說，“堅持農民的事情農民辦，只要村民代表會議沒有通過的，一律不拆遷。”
“村里有什么事情，都是和我們老百姓商量，拿我們當主人。我們點頭了，他們才去做?！必S臺區大紅門村村民孫士伶說。
讓農民帶著資產進城，農民用自己的土地參與城市化。這是北京市委市政府在2009年提出的新思路。新思路在重點村建設中得到了充分的體現。
從這個意義上說，這次建設工作，是北京這座城市和50個重點村的21.4萬村民，圍繞財產權益，特別是土地權益問題展開的一場一對一的協商對話，協商對話的目標是達成共識，謀求雙贏。
對北京市來說，這是一場艱辛的新時期群眾工作過程，不僅要面對21.4萬村民的各種不同情況和要求，還要求得到外界各種輿論的理解和支持。
現在政府提出一項大規模的搬遷建設工程，很容易被懷疑是政府侵占農民利益，搞土地財政，當然也有“一夜暴富”、城市化成本過高等輿論……
在談判最終達成的利益平衡點上，雙方都有所得，也都有所讓步。就農村說農村，就城市說城市，都不可能實現一個真正的城市化。城市發展的空間、化 解城市化的成本在農村，必須充分考慮農村轉移人口的當前利益和長遠生計，而農民權益的保障方式又要與一個地區的發展階段、城市化進程結合起來。
對于北京市來說，重點村建設付出了一定的城市化成本，但償還了多年的歷史欠賬，換來了城鄉的統籌發展，消除了若干社會矛盾和隱患。
對于50個村的農民來說，他們獲得了好的生活環境、穩定合法的收入以及與城市居民同等的社會服務和保障，付出的代價，則是要放棄祖祖輩輩居住過的村莊，努力去適應城市的規則，融入城市的生活。
一次農民滿意的拆遷
盡管此次城鄉結合部重點村建設工作的出發點是為了解決好農民問題，但是要跟農民說清楚并讓農民接受也著實不容易。這場北京市和50個村農民的協商對話，基本上都是全市各級各部門特別是基層干部和群眾深入溝通，傾心交流，一家一戶去來談下來的。
為了達成一個拆遷補償協議，許多干部一遍遍到農民家中拜訪，擺事實講道理，反復和農民溝通。政策的合理程度、干部的溝通程度和群眾對此的接受程 度就決定了新時期群眾工作能力大小。農民認識到自己的根本利益是什么，長遠利益在哪里，從而自覺團結、凝聚起來，去實現自己的利益，積極參與到重點村建設 進程中來。
為了宣傳政策，豐臺區大紅門村專門建立了網站，各項拆遷政策上網，并聘請了多名年輕人專門負責在網上釋疑解惑；村里組織了多次拆遷政策考試，對 于考試優秀者給與獎勵；宣傳車定期進村宣傳政策，光是宣傳橫幅就制作了上千幅……“有些工作說起來比較簡單，但做起來要很細致，拆遷政策必須宣傳透了。” 大紅門村村支書于連山說。
拆遷過程中，一個比較突出的矛盾是補償面積的計算。此前按舊文件，房屋拆遷補償面積是據實計算，這次重點村建設把握的一條基本原則，就是對于未 經審批建設的二層以上建筑，拆遷中不予補償。政策的初衷是為了遏制私搭亂建，樹立正確的拆遷導向，但就是這一條政策的變化，要讓老百姓真正理解和接受，阻 力非常大。
這時候就要看政府的工作做得是否到位，如果不到位，有些農民可能就成了釘子戶了。與群眾溝通協商的效果，考驗的是基層干部的工作能力，特別是群眾工作的能力。
“政府部門的干部下來做工作，先不是考慮協議簽不簽得下來，而是先跟老百姓交朋友?！辈絽^副區長蘇衛東一直堅持這樣的原則。
農民對進村干部由大罵到小罵，由小罵到不罵，到跟進村干部談心，到進村干部囑咐他拿到補償款后別亂花錢，這樣的經歷太多了。在昌平區東小口鎮的 拆遷工作進入攻堅階段時，鎮里的一二把手都親自進村做工作。有一個叫郭艷紅的老太太，起初說什么也不答應拆遷，為了做通老太太的工作，書記、鎮長連著好幾 天登門拜訪跟她交心，到后來，老太太從一個“釘子戶”，變成了書記、鎮長的朋友，不僅一再對他們說“我絕對支持您工作，錢不錢的都好說”，而且還反過來幫 著政府做工作，談下了好幾個“釘子戶”。
正是得益于大量細致的工作，全部50個村的拆遷十分平穩，沒有發生過一起惡性案件。
在采訪中，許多基層干部一致認為，只要工作做到位，老百姓大多數還是很好說話的。而這個過程中也要感謝農民的配合。一個有成百上千年歷史的村莊 在兩年內消失，群眾對家鄉是一種極其復雜的心情，地緣和人緣，鄰里鄉情和家庭親情，心里期盼和就業收入壓力，多種情感交織在一起，農民真正實現市民化，將 會是一個更加長期的過程。
一項集成創新的工程
城鄉結合部建設，是一項民生工程，同時也是一項創新的工程。整個工作千頭萬緒、錯綜復雜，其中凝聚了許許多多的探索和實踐、智慧和經驗。
兩年內要完成50個重點村的建設，資金是一個關鍵問題。雖說預算資金2300億元可以通過土地招拍掛來實現平衡，但問題在于，這部分資金并不是 現成的、可以直接拿來用的，而是要在建設過程中逐步調轉出來。這是要用明天的錢，辦今天的事。因此，資源、資金調度的好壞快慢，很大程度上影響著建設工作 的效果
“這要求我們的金融機構要創新，要有擔當。”北京市金融服務局副局長栗志綱說。
建設工作啟動以來，市金融服務局和金融管理部門及在京金融機構共同協商，推出了土地儲備貸款模式、參考棚戶區貸款模式、保險資金模式、委托貸款模式、收益權質押貸款模式等多種融資模式，保障了融資到位，為建設工作提供了后盾。
通過諸多模式集成，50個村盤活了“昨天的錢(土地資產)”，用好了“今天的錢(財政資金)”，激活了“明天的錢(銀行貸款)”，融資、拆遷、建設成本可以比商業開發降低30%~50%。
建設成本降低也與工作效率的提升有關。50個重點村建設過程中，各部門均推出了綠色通道，審批手續所需時間可以縮短一半。
為統籌協調建設工作，北京市成立了城鄉結合部建設領導小組，負責日常工作的小組辦公室成員包括了發改、財政、金融、住建等多個部門的相關負責人，遇到什么問題，大家在辦公室里一碰頭，就知道誰該管哪方面，問題可以很快得到解決。
政策集成不光體現在融資，還有回遷樓規劃建設、集體產業發展、整建制農轉居、促進農民就業、農民理財、建設資金監管等等，以保護農民利益為政策的價值取向，在現有政策框架內，盡最大可能依法依規一攬子解決好農民問題，使得重點村的探索更具有了現實意義。
一場農村城市化的深刻變革
舊村拆遷了，農民上樓了，但故事還遠沒有結束。“居住形式、生活方式的轉變相對容易，但農民要從產業上、觀念上真正實現城市化，還要一段時間?！北本┦新糜挝敝魅巍⒃本┦邪l改委副主任宋宇說。
大興區委書記林克慶給記者舉了一個簡單的例子：農民上樓后，需要繳納許多原來腦中沒有概念的費用：水費、物業費、衛生費……看似很不起眼的小事，但讓農民一下子接受卻并不容易。
林克慶說，在此次50個重點村中，大興區有8個村。為了讓搬遷村農民全方位融入城市，也為了保障農民的長遠利益，大興區提出了“安置就業有崗位，經營增收有資產，穩定生活有保障，服務管理有組織”的“四有”工作機制，在全市城鄉結合部建設工作中頗具代表性。
拿就業來說，擁有亦莊開發區的大興區在解決農民問題時，充分利用了城市資源，大力促進搬遷村農民到開發區就業。為此，區里建立了職業技能培訓基 地，鎮村兩級成立了就業服務組織，開設了手機短信平臺，及時詳細地發布企業用工需求信息。此外，區財政撥出專項，增加了大興區到亦莊開發區的公交線路，還 為兩個鎮開通了就業直通車。而至于發放就業獎勵、崗位補貼等措施，自然更不消多說。目前，8個重點村就業率均在90%以上。
政府的服務不僅包括幫農民就業增收，也涉及農民的精神生活。各鎮普遍建立了網絡化聯系黨員群眾的工作模式，堅持定期走訪慰問搬遷村民，進行各項調查，同時定期開展百姓大講堂，圍繞文明禮儀、陽光心態、家庭教育、科學理財等主題，加強對搬遷村民的教育培訓。
對搬遷村農民實行“農轉非”，納入城市社保體系，是此次城鄉結合部建設的一項重頭工作。而“農轉非”后，原有村級集體資產如何處置分配，是一個必須考慮的問題。
大興區舊宮鎮鎮長馮秀海介紹，大興在重點村搬遷建設中實行了“雙軌制”：一方面使農民“轉非”后能夠享受與城市居民同等的養老、醫療等社會保 障；另一方面通過產權制度改革，把集體資產量化成股份，農民變股民，這樣農民轉非后可以帶著自己那部分資產進城，按股份享受資產增值分紅。
這種“雙軌制”是50個重點村普遍采取的方式。在進行產權制度改革的同時，各村鎮拓寬經營方式，通過集中理財、留地安置、購買底商等多種方式進行經營，實現“經營增收有資產”，農民作為股東，有了長期穩定的收入。
事實上，大興區的城鄉一體化進程并非始于50個重點村建設，而其目標也并不只是此次的8個村。
2006年，大興就已開始城鄉結合部地區整治等工作，到目前為止，全區已有123個搬遷村，其中46個村已經完整建制轉非安置，共搬遷農村勞動力6.4萬人，就業率達89%。
大興區城鄉結合部123個村將全部整建制“農轉非”，實現“四有”，讓近10萬農民全部融入首都城市發展，這是大興正在下的一盤大棋。
棋局紛繁復雜，涉及了搬遷、撤村、轉制、轉非、就業、資產經營、回遷、村居對接等等內容，不是此前任何一個機構或者部門能單獨干好的。為 此，2010年11月，大興區專門成立了一個全新機構——“四有工作辦公室”，負責統籌推進各項工作，建立保障搬遷村民長遠利益的機制。
新理念，新機制，新機構?？梢哉f，大興正在經歷一場全方位農村城市化的深刻變革。
而隨著50個重點村建設工程的啟動，這樣的變革正在整個北京城鄉結合部悄然發生。
這種變革需要一定的前提條件。北京經濟社會發展到了今天這個階段，政府有了一定的財力，土地開發可以產生比較高的收益，城市也給農民提供了足夠 多的就業機會，因此，這樣的變革已是水到渠成。在全國，北京的做法或許在現階段無法全面復制推廣，但在很多正在推進城鄉一體化的大中城市，北京的實踐已經 具有了很強的借鑒意義。
