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2024年11月24日
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編者按當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)內(nèi)外環(huán)境都在發(fā)生一些新變化。面對(duì)這些新變化，政府這只手在哪些領(lǐng)域應(yīng)該“忙”起來，在哪些領(lǐng)域應(yīng)該“閑”下來，必須重新審視和定位。
一
從國(guó)內(nèi)看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型環(huán)境有兩個(gè)值得重視的變化。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素條件正在或?qū)⒁l(fā)生新的變化，主要是指成本上升和要素組合變動(dòng)。經(jīng)過30多年的高速增長(zhǎng)，勞動(dòng)力、土地、礦產(chǎn)資源等這樣一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)要素成本都在上升，傳統(tǒng)行業(yè)及其增長(zhǎng)方式的利潤(rùn)空間已經(jīng)逐漸變小。人口老齡化日趨明顯，加上儲(chǔ)蓄率在逐步下降，過去長(zhǎng)期支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高投資模式將難以為繼。二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的國(guó)內(nèi)輿論環(huán)境在發(fā)生變化，信息傳播和社會(huì)評(píng)估十分活躍。互聯(lián)網(wǎng)、微博、博客等新媒體，把經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不到位的許多信息都第一時(shí)間公布出來。此外，學(xué)術(shù)界和社會(huì)團(tuán)體組織的與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有關(guān)的各類評(píng)估也相當(dāng)活躍。還有一些社會(huì)調(diào)研機(jī)構(gòu)都在不斷地發(fā)布與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有關(guān)的評(píng)估結(jié)果。盡管這些結(jié)果不能決定各地干部的升遷，但是它能形成一種輿論環(huán)境，逼著政府進(jìn)行反思，進(jìn)而推動(dòng)政府加快轉(zhuǎn)變職能。
從國(guó)際環(huán)境看，也有兩個(gè)重要的變化：一是國(guó)際金融危機(jī)帶來的沖擊和我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的主動(dòng)承諾。對(duì)這一輪國(guó)際金融危機(jī)的原因、影響和教訓(xùn)，可從不同的角度進(jìn)行反思，如,政府與市場(chǎng)的關(guān)系，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系等等。也就是說，面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，我們要清醒地看到自己存在的不足，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐必須要加快，政府相關(guān)的職能必然也要加快轉(zhuǎn)型。我國(guó)提出到2020年單位GDP的碳排放比2005年要下降40%至45%，這是我們主動(dòng)承諾的減排義務(wù)。然而這個(gè)承諾對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型又是一個(gè)壓力，例如“十二五”時(shí)期單位GDP的碳排放就要下降17％，這個(gè)約束性指標(biāo)與我國(guó)的減排承諾是有內(nèi)在聯(lián)系的。在實(shí)施中還有一些具體問題需要研究，減排的約束性指標(biāo)分配到各個(gè)省應(yīng)當(dāng)是多少，如何區(qū)別不同省情，怎樣才能完成？這確實(shí)會(huì)對(duì)政府轉(zhuǎn)型帶來新的考驗(yàn)。二是全球經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整，市場(chǎng)重心可能發(fā)生轉(zhuǎn)移。我國(guó)現(xiàn)在面臨的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)的出口工業(yè)面臨激烈競(jìng)爭(zhēng)，原有的市場(chǎng)份額有可能會(huì)重組。我國(guó)面臨著全球經(jīng)濟(jì)格局所發(fā)生的深刻調(diào)整和市場(chǎng)重心的轉(zhuǎn)移，逼迫我們加快轉(zhuǎn)變粗放的出口增長(zhǎng)方式，進(jìn)而要求政府加快轉(zhuǎn)變涉外經(jīng)濟(jì)管理職能。在這種背景下，需要進(jìn)一步反思對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的認(rèn)識(shí)。曾經(jīng)比較流行的觀點(diǎn)主張建立“小政府、大市場(chǎng)、大社會(huì)”，現(xiàn)在看可能是不夠準(zhǔn)確的。比如公共服務(wù)，當(dāng)前,社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過過去任何時(shí)候，在這個(gè)時(shí)候強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭小靶≌笔欠窈线m？如果依靠“大市場(chǎng)”，在公共服務(wù)的提供方面，市場(chǎng)是可以起作用的；但市場(chǎng)再大也代替不了政府的公共服務(wù)職能，最終平衡公共利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，不可能靠市場(chǎng)。再說“大社會(huì)”，社會(huì)領(lǐng)域的許多事情無疑需要發(fā)達(dá)的社會(huì)組織、基層群眾自治、民主參與來處理，政府無疑也需要依托它們，創(chuàng)新社會(huì)治理模式，但是分散的社會(huì)再大也替代不了政府的社會(huì)管理職能。所以，要依托活躍的市場(chǎng)和廣泛的社會(huì)參與，建設(shè)有限的政府、有效的政府和有責(zé)的政府。
二
對(duì)政府和市場(chǎng)作用進(jìn)行再思考是非常必要的。
第一，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主體仍然是企業(yè)和市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是政府倡導(dǎo)的，但不等于說政府就是主體，可以包攬一切。正確的理解應(yīng)當(dāng)是：調(diào)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新、推轉(zhuǎn)型都要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，政府重在以法律、規(guī)劃和政策來引導(dǎo)。
第二，應(yīng)該完善市場(chǎng)信息和準(zhǔn)入規(guī)則，推進(jìn)市場(chǎng)制度的創(chuàng)新，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。市場(chǎng)存在著信息不對(duì)稱和規(guī)則不完善的問題，存在壟斷和風(fēng)險(xiǎn)失控的危險(xiǎn)，而單靠市場(chǎng)本身是解決不了這些問題的。因此,政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)反壟斷、信息公開、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出等制度建設(shè)，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)體系健康發(fā)育。尤其是對(duì)發(fā)育很不完善的金融市場(chǎng)，既要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，也要推進(jìn)金融創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和大量小型微型企業(yè)發(fā)展的需要。
第三，可考慮大幅度減少微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的審批，強(qiáng)化公益性的規(guī)制。所謂公益性規(guī)制，是指維護(hù)公共利益的規(guī)則和實(shí)施，也可以叫做社會(huì)性規(guī)制或“外部性”規(guī)制，實(shí)際上就是盡可能減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的消極外部影響，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為積極的外部影響。很長(zhǎng)時(shí)期以來，我們習(xí)慣于對(duì)成本、利潤(rùn)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行審批，干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過多過細(xì)，這些本應(yīng)由市場(chǎng)來篩選。而對(duì)涉及公共利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)后果，比如說能耗、環(huán)境影響、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生檢疫等方面，政府職能卻非常薄弱。因此,政府亟待加強(qiáng)維護(hù)公共利益的職能，完善準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則，加大監(jiān)管力度。
第四，可對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行引導(dǎo)，但要慎用部門選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。我國(guó)加入世貿(mào)組織后，過去習(xí)慣采用的部門選擇性產(chǎn)業(yè)政策遇到明顯制約；入世過渡期結(jié)束后，對(duì)一些弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)的傳統(tǒng)政策手段也很難再采用。實(shí)踐證明，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠和保護(hù)并不一定有利于增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力，而且對(duì)其它產(chǎn)業(yè)會(huì)產(chǎn)生歧視。所以，即使是基于扶持“幼稚產(chǎn)業(yè)”的理由而實(shí)施部門選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，其時(shí)間也不宜太長(zhǎng)。政府應(yīng)當(dāng)盡量采用功能引導(dǎo)性的、對(duì)其它部門都適用的產(chǎn)業(yè)政策，例如人力資源培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、技術(shù)創(chuàng)新方面的扶持和鼓勵(lì)政策，也包括公益性規(guī)制的實(shí)施。無論在理論上還是在實(shí)踐上，選擇某些產(chǎn)業(yè)部門給予財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款和稅收減免等政策扶持，已經(jīng)越來越不合時(shí)宜。因此，未來對(duì)部門選擇性的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該非常謹(jǐn)慎，要學(xué)會(huì)善于使用功能引導(dǎo)性或普適性的產(chǎn)業(yè)政策。
第五，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，引導(dǎo)輿論，凝聚改革共識(shí)。主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，對(duì)于政府正確行使經(jīng)濟(jì)管理職能、擺正與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，是十分重要的。
三
政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行以下幾方面的職能轉(zhuǎn)變：
第一，政府主要角色要從市場(chǎng)上的運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)為設(shè)計(jì)師、監(jiān)管者和裁判員。設(shè)計(jì)師是規(guī)劃和規(guī)則的制訂者。現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)運(yùn)行中往往存在規(guī)則不清楚或不正確的情況，政府首先應(yīng)該作規(guī)劃和規(guī)則的設(shè)計(jì)者，描繪藍(lán)圖，制定正確而清晰的行為規(guī)范。然后才有科學(xué)公正的依據(jù)去監(jiān)管，去裁判；對(duì)裁判員也要加強(qiáng)監(jiān)管。
第二，政府公共資源配置由一般的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域。自從提出建立公共財(cái)政的改革方向以來，政府掌握的公共資源正在逐步向保障和改善民生、治理和修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面傾斜，而在一般經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的配置份額卻逐步下降。這是積極的變化，但是與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)相比，公共資源向社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的傾斜仍然不夠。因此，政府這只手在一般經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域需要繼續(xù)閑下來，而在社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域要繼續(xù)忙起來，應(yīng)當(dāng)有更加積極的作為。
第三，由注重縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，轉(zhuǎn)向縮小公共服務(wù)差距。不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距有許多客觀制約因素，特別是資源環(huán)境的約束難以突破，政府過于關(guān)注縮小各地的經(jīng)濟(jì)差距，可能違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，甚至導(dǎo)致反效果。我們?cè)谥黧w功能區(qū)的研究和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面調(diào)研了很多地方，深深感到，把政府和社會(huì)的注意力引到縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距方面是沒有出路的。所以，在“十一五”規(guī)劃研究過程中，就提出要調(diào)整關(guān)于評(píng)估和縮小區(qū)域差距的思路，把過于看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距轉(zhuǎn)到更加關(guān)注社會(huì)發(fā)展差距上來。到“十二五”規(guī)劃研究時(shí)我們繼續(xù)強(qiáng)調(diào)這一看法。縮小區(qū)域差距的出路在于謀求社會(huì)發(fā)展差距的縮小，公共服務(wù)水平差距的縮小，所以，政府應(yīng)該在促進(jìn)基本公共服務(wù)水平大體均等方面投入更多精力。
第四，由注重財(cái)富的賬面積累，轉(zhuǎn)向真實(shí)福利水平的提高。表面上看，我國(guó)GDP、工業(yè)增加值、利稅、財(cái)政收入等賬面財(cái)富積累似乎水平很高，但是如果扣除資源過度消耗和生態(tài)環(huán)境遭到破壞等代價(jià)，人民享有的真實(shí)福利是大打折扣的。政府要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，就不能被賬面的財(cái)富積累所迷惑，而應(yīng)該在提高人民的真實(shí)福利水平上多想辦法，包括完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系等等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型是否成功或成效大小，最終要以民生是否改善、真實(shí)福利水平是否提高、老百姓是否滿意來衡量，而不是僅僅看賬面財(cái)富是否增加，排位是否提高。
第五，應(yīng)當(dāng)由注重物資資本投入，轉(zhuǎn)向注重人力資源開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新。現(xiàn)在，許多地方熱衷于招商引資，爭(zhēng)取上大項(xiàng)目，努力上大項(xiàng)目，以拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這種行為方式應(yīng)當(dāng)改變。要把注意力和公共資源更多地轉(zhuǎn)向支持人力資源開發(fā)，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供更好的人力資源和技術(shù)支撐。（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任 盧中原）
