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2024年11月24日
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我國自改革開放以來，經過30多年的努力，法治建設所取得的成就是巨大的。但是也應當看到，我國正處于社會整體轉型時期，這個轉型不僅是從農業社會向工業社會，從計劃經濟向市場經濟的轉型，而且也是從“人治”社會向“法治”社會的轉型。在轉型社會中，必然存在兩種體制的特征。30多年經濟高速發展，在經濟實力大幅提升、人民生活得到很大改善的同時，也帶來了大量社會矛盾和社會問題。解決這些社會問題只有通過法治，也必須依靠法治。但這并不是說實現法治就能夠一蹴而就，也不是說有了法治就能一夜之間解決所有問題，在我們這種轉型國家中實現法治必須依據法治本身的規律和我國的現實情況科學規劃和穩步推進，才能夠最終實現我們的目的。
■社會主義法治國家建設進程需要一份“路線圖”
為了推進法治建設，我們需要一個戰略規劃。在運作層面上，法治是一種法律秩序和法律實現的過程及狀態。因此法治本身就是一個動態的過程，法治建設的推進也必須在黨的領導下，有序穩步推進。為此，社會主義法治國家建設進程需要一份“路線圖”。這份“路線圖”就是對法治這一宏偉目標的最終實現所作出的戰略性規劃，設定數個不同的實現階段，以及每一階段所要達到的階段性目標，指明每一階段的具體任務和衡量指標體系。制定這一戰略規劃的必要性在于：
一方面，通過戰略規劃可以實現向法治國家轉型中的社會穩定有序。法治不能“大躍進”，不能脫離社會發展水平。在推進法治的過程中，必然會遇到各種困難和障礙，甚至可能遭遇社會動蕩。如果有了戰略規劃，我們就可以按照所設想的步驟逐步推進，并可以制定預案，即在總體法治戰略規劃制定之后，各級機關、各部門也應當圍繞本部門的各項任務，確定本部門具體落實計劃以及相關應急預案。這樣，通過富有前瞻性的戰略規劃以及相關配套政策、措施，就可以有效避免或者緩解對社會可能帶來的沖擊。
另一方面，通過戰略規劃也有助于推進社會主義民主政治的不斷完善。在現代社會，民主和法治是始終不可分離的。民主是依法治國必備的政治基礎，沒有民主，就不可能使法律充分體現民意，法律在實踐中就難以甚至無法得到社會大眾的認同。而民主的完善又必須要法律來使其制度化和程序化，并由法律提供充分的政治保障。離開法治搞民主必然會出現社會的混亂無序，甚至出現無政府的狀況，也無法真正實現民主。離開民主搞法治，也無法建立真正的法治國家。從根本上說，依法治國在本質上就是民主治國、人民治國。只有在人民主權的思想基礎下依法治國，才具有其正確的目標和方向。所以推進依法治國的戰略方針必須與社會主義民主政治的建設相配合、相協調，否則任何的努力都將功虧一簣。因此，我們需要通過戰略規劃來統籌規劃我們的民主制度建設，使其在法治的軌道上，逐步、有序、順利地推進。要不斷健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，這也需要制定加強民主和法治建設的戰略規劃。
■從我國法治建設的實踐來看，采取規劃的方式推進改革是行之有效的
通過分解法治實現過程中的步驟和措施，制定戰略規劃是完全可行的。法治目標的實現，不可能完全依照邊實踐、邊摸索的邏輯，而需要事先作出戰略性規劃。這是因為，法治作為人類文明發展的普遍性成果，在數百年的法律發展史中已經形成了一些具有共性的規律和路徑；不同法律傳統的法治仍然具有一些基本的共同原則。西方法律發展過程中所形成的法治的基本內涵，我們當然不宜簡單地全盤照搬，但也不宜簡單地全盤否定。其中的許多內容，對于社會主義法治建設仍然具有相當的啟示和借鑒意義。我國的法治建設，既要從這些既有經驗出發，又要結合新中國社會主義建設事業的經驗，特別是改革開放30多年來的寶貴實踐。我們可以將當前建設社會主義法治國家的基本方略分解為多個不同的階段性目標，根據不同的發展階段設定其不同的具體任務，以及所要完成的階段性指標；根據立法機關、司法機關、各個執法主體、普法教育等，分別按照階段提出不同的要求；并由此建立一整套評價指標、體系。可見，制定這一戰略規劃是完全可行的。
從我國法治建設的實踐來看，采取規劃的方式推進改革是行之有效的。從立法來看，我們歷來都有立法規劃，立法規劃確保了法律體系的科學性和完備性，從而穩步推進了社會主義法律體系的形成。從行政執法來看，國務院在2004年頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，這一綱要就其性質而言，就是依法行政的規劃，各級行政機關正是按照綱要的要求，推進依法行政和建設法治政府，從而穩步地推進了政府法治建設。從司法來看，最高人民法院在司法改革方面一直采取規劃的方式，曾經頒布了《人民法院第二個五年改革綱要》等，系統部署2004年至2008年法院改革各項措施，啟動人民法院新一輪的全面改革，為司法改革的有序推進發揮了重要作用。但是，從全國范圍來看，我們缺乏全面推進法治的規劃。
■在“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標下確立各階段發展目標
制定法治建設的戰略規劃，首先就要明確憲法確立的“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標。在此目標之下，可以將法治建設的內容分解為如下幾個部分，并分別擬定規劃，確立各階段發展目標：
第一，制度建設規劃。依法治國，首先必須是依憲治國。法治的形式性要求是，政府所行使的一切權力都必須來源于憲法的授權，并受憲法的制約。實現依憲治國，不僅要全面貫徹和實施憲法，還要建立和完善憲法監督機制，使一切違反憲法的行為都得到及時糾正。在此項任務中，可以具體分解為：公權力的分配和監督，公民基本權利的保護，進一步完善憲法的監督和實施制度、預決算公開和監督制度、選舉制度的完善等。
第二，立法任務規劃。在社會主義法律體系建立之后，我國還有很多具體立法工作有待完善，例如，加快民法典的制定、完善有關社會保障法、對程序法進行必要的修改等等。再如，通過勞動和社會保障制度的完善，來實現公民的社會性權利等。
第三，司法改革規劃。在司法方面，我們應當逐步建立公正、權威、高效的司法機構，保障司法機關依法獨立行使審判權。我們應當繼續推進法官職業化，完善訴訟程序、審判監督、執行程序、法律援助、冤假錯案的糾正與賠償等一系列制度；進一步完善法院經費保障、法官薪酬、培訓等相關司法保障制度；進一步完善執行程序，化解“執行難”、“執行亂”的問題。
第四，依法行政與建立法治政府。一方面，應當進一步界定政府與市場、社會的關系，厘定政企關系、政事關系，進一步壓縮政府審批權限、明確行政權力界限、規范行政行為程序、加強行政信息公開，切實維護公民對行政機關的監督權利；另一方面，要進一步加強對行政相對人的保護，完善行政訴訟、復議等制度，逐步擴大對行政行為的司法審查范圍和強度。
第五，完善對私權的保護機制。公民權利的保護是法治建設的重要目標，這其中不僅包括公民的憲法基本權利的保護，也包括其他權利的保護。這就需要進一步完善立法、切實落實憲法關于基本權利的規定，努力降低犯罪率，規范多元糾紛解決機制，化解各種社會矛盾，充分保障公民的財產人身安全。
第六，法治的關鍵還在于引導公民樹立社會主義法治理念、養成遵紀守法的良好習慣。為此，應當進一步加強普法和法治教育的力度，積極探索法治宣傳新手段的運用，進一步改革和完善法學教育以及司法考試制度，為國家法治建設培養合格的法律人才。
（王利明 作者為中國人民大學副校長、法學院教授）
