以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
星期日
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
 |
伴隨著城市化發(fā)展與房地產(chǎn)開發(fā)，我國農(nóng)村土地制度面臨著有史以來最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。農(nóng)民與地方政府、農(nóng)民與開發(fā)商之間的利益沖突以及由此而來的矛盾 呈擴大化趨勢，已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的重大隱患。最新近的例子發(fā)生在廣東烏坎——緣于烏坎村660畝集體土地被征用，引發(fā)了村民與村干部之間的沖 突。其實，這只是發(fā)生在全國各地類似事件的一個縮影。需要強調(diào)的是，在現(xiàn)實生活中，人們耳聞更多的是以強拆出現(xiàn)的個體性事件。不同的是，個體性事件容易被 忽視。但問題的根源其實是一樣的：土地關(guān)系及權(quán)益保障。據(jù)中國社會科學(xué)院2011年發(fā)表的一份城市發(fā)展報告，估計我國每年有300萬農(nóng)民因征用而失去土 地。
實際上，緣于農(nóng)村土地的矛盾有擴大激化的趨勢。兩三年前，發(fā)生在城市改造中的強拆是這類事件的主角；而近年來，非城中村的農(nóng)村也逐漸現(xiàn)身其中。 這是發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市的邊界在不斷延伸，開發(fā)商的手腳伸向了城郊邊沿區(qū)。相應(yīng)的，隨城市化而來的經(jīng)濟梯度演進(jìn)波及到了大 城市周邊的市鎮(zhèn)，使得原本落寞的農(nóng)村步入了日新月異的開發(fā)期。一方面是經(jīng)濟的發(fā)展與土地的升值；一方面是原有的制度安排因循守舊，難以調(diào)適新的利益關(guān)系。 這就是農(nóng)村土地問題的要害，也是我們不得不面對的窘境。
過去，在透視強拆現(xiàn)象時，人們往往將矛盾聚焦于開發(fā)商的貪婪。說實在話，人們計較自己的利益不是問題。而且，在合理的規(guī)則下，社會進(jìn)步正是個人 逐利的結(jié)果。因此，貪婪不是問題。問題在于農(nóng)村現(xiàn)有的土地制度，在于在這樣的制度安排下農(nóng)民的利益缺乏法律保障，在于在土地價值大幅飆升的當(dāng)下，農(nóng)民是一 個局外人、一個利益無關(guān)者，乃至利益被剝奪者。因此，思考一下農(nóng)村的土地制度，對于理解農(nóng)民的處境至關(guān)重要。
眾所周知，新中國成立后，我們建立起了新的土地制度：城市土地國有制與農(nóng)村土地集體所有制。這種基本的土地制度一直持續(xù)到今天。仔細(xì)透視這種土地制度，我們不僅可以看出農(nóng)村與城市的差別，明白農(nóng)民與市民的迥異，還可以更好地看清楚現(xiàn)實問題的制度性缺陷。
三農(nóng)問題是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，也是歷屆政府關(guān)注的重中之重。改革開放30多年來，政府對三農(nóng)問題的重視以及為之付出的人財物，刷新了歷史 紀(jì)錄。但是，三農(nóng)問題依然很嚴(yán)峻。過去，我們將三農(nóng)問題歸咎于國家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略部署以及隨之而來的城鄉(xiāng)之間的剪刀差政策。其實，更深刻的原因在于與 土地制度相關(guān)的權(quán)益保障的制度安排。在城市土地國有化之后，市民的權(quán)利由國家完全保障，與市民的生老病死有關(guān)的一切福利統(tǒng)統(tǒng)納入國家計劃范疇。而在農(nóng)村土 地集體所有制之下，農(nóng)民只能依靠自己的勞動獲得經(jīng)濟福利。起點上的不同造成了農(nóng)民與市民之間權(quán)利上的巨大鴻溝。
古典經(jīng)濟學(xué)之父亞當(dāng)·斯密有言：勞動是財富之父，土地是財富之母。按照這樣的邏輯，農(nóng)民應(yīng)該心滿意足了，因為他們擁有世界一切物質(zhì)財富之源。雖 然土地集體所有制與人民公社化的勞動就業(yè)制度一度煥發(fā)活力，但農(nóng)民與土地集體所有制之間的依附關(guān)系則嚴(yán)重束縛了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這一點到目前為止我們還沒 有從觀念上給予徹底肅清。農(nóng)民被綁縛在集體土地上，不僅失去了爭取其他權(quán)利的機會，也壓抑了工作的主動性與創(chuàng)造性，使得農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民一直匍匐龜行在社 會主義的康莊大道旁。而城鄉(xiāng)剪刀差政策以及優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策雖然直接調(diào)節(jié)、分割農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民的利益，但它們是建立在農(nóng)村土地集體所有制的底基 之上的。如果沒有這樣的底基，這些政策就如同無本之木，斷然無法貫徹落實。
正是由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟難以為繼，由于土地制度對農(nóng)民的束縛嚴(yán)重妨礙了國民經(jīng)濟的發(fā)展，我國的改革開放才從農(nóng)村打開缺口。農(nóng)村的改革起源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé) 任制，旨在將個人的勞動貢獻(xiàn)與農(nóng)民的利益掛鉤，從而調(diào)動農(nóng)民的積極性。這樣做的結(jié)果是農(nóng)民積極性提高與糧食大幅增產(chǎn)。但是，這種改革還是停留在淺層次上。 即使后來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制演變?yōu)橥恋爻邪疲覐娬{(diào)土地使用權(quán)30年不變，也沒能產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益與社會效益。相反，隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展與大量農(nóng)民進(jìn) 城，源之于土地制度的矛盾更加凸顯出來。由于缺乏原始積累，進(jìn)城的農(nóng)民只能從事簡單繁重的體力勞動，獲取微薄的收入。農(nóng)民缺乏與提高收入關(guān)系密切的文化教 育、職業(yè)培訓(xùn)及創(chuàng)業(yè)資本。與此同時，家鄉(xiāng)的農(nóng)地受比較利益機制的制約處在撂荒狀態(tài)。一方面，勞動本身沒有比較優(yōu)勢；另一方面，資本資源因土地制度不能變 現(xiàn)。兩邊夾擊，使得農(nóng)民的處境異常艱難。
歸納起來，建國以后，農(nóng)民與土地的關(guān)系經(jīng)歷了三個階段：改革之前，農(nóng)民依附于土地，被捆綁在土地上，兩者關(guān)系緊密但農(nóng)民利益微薄；改革開放之 后，農(nóng)民對土地的依附關(guān)系有所松動，農(nóng)民個人的積極性大為提高，但勞動仍是收入的主要來源；進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著農(nóng)民進(jìn)城熱浪的興起，大量農(nóng)民脫離 了土地。他們不僅遠(yuǎn)離土地，也放棄了土地可能帶來的收益。雖然在這不同的三個階段中，農(nóng)民與土地的關(guān)系在物理形態(tài)上遠(yuǎn)近不同，能分享的利益也有差別，但是 作為農(nóng)民權(quán)益最堅實部分的土地一直以獨立的姿態(tài)傲然于農(nóng)民的掌控之外。
在土地集體所有情況下，農(nóng)民取得了土地的集體使用權(quán)。改革以后，農(nóng)民以家庭為單位取得了土地的使用權(quán)與土地產(chǎn)出的分配權(quán)。這些獨特的權(quán)利組合構(gòu) 成了經(jīng)濟學(xué)上的奇觀，不僅沖擊古老的所有權(quán)觀念，也泯滅了土地作為財產(chǎn)的真實性質(zhì)。正是由于這種古怪的權(quán)利安排，農(nóng)民的土地是不能進(jìn)入市場交易的，連一定 范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)都不被準(zhǔn)許。也正是這樣的原因，強拆找到了終極的法理依據(jù)，政府征用獲得了強勁的法律支撐。
據(jù)報道，2011年底，中國的城市化率已經(jīng)超過50%。這表明，城市化仍然有著巨大的潛在空間。隨著城市化的擴展，廣大的鄉(xiāng)村離城市化浪潮越來 越近。如果我們不在農(nóng)村土地制度上有所突破，由此帶來的沖突與矛盾只會愈發(fā)激烈，日益影響著經(jīng)濟的發(fā)展與社會的穩(wěn)定。可以說，農(nóng)村土地制度問題已被推上了 前臺，成了中國社會經(jīng)濟進(jìn)一步改革必須跨越的門檻。
