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國務院關于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體
排放工作方案的通知
國發(fā) 〔2011〕 41 號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:
    現(xiàn)將《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（以下簡稱《方案》）印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
    控制溫室氣體排放是我國積極應對全球氣候變化的重要任務，對于加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、推進新的產業(yè)革命具有重要意義。要圍繞到2015年全國單位國內生產總值二氧化碳排放比2010年下降17%的目標，大力開展節(jié)能降耗，優(yōu)化能源結構，努力增加碳匯，加快形成以低碳為特征的產業(yè)體系和生活方式。
    各地區(qū)、各部門要充分認識控制溫室氣體排放工作的重要性、緊迫性和艱巨性，將其納入本地區(qū)、本部門總體工作布局，將各項工作任務分解落實到基層，并制定年度具體實施辦法，進一步加強組織領導，健全管理體制，明確工作責任，完善政策法規(guī)，加大資金投入。地方各級人民政府對本行政區(qū)域內控制溫室氣體排放工作負總責，政府主要領導是第一責任人。有關部門要在各自職責范圍內做好控制溫室氣體排放工作。要充分發(fā)揮市場機制作用，增強企業(yè)和社會各界控制溫室氣體排放的意識和自覺性，形成以政府為主導、企業(yè)為主體、全社會廣泛參與的控制溫室氣體排放工作格局，確保完成“十二五”控制溫室氣體排放目標。

                                                          國務院
                                                  二○一一年十二月一日

“十二五”控制溫室氣體排放工作方案

    一、總體要求和主要目標
    （一）總體要求。堅持以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，牢固樹立綠色、低碳發(fā)展理念，統(tǒng)籌國際國內兩個大局，把積極應對氣候變化作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略、作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整經(jīng)濟結構和推進新的產業(yè)革命的重大機遇，堅持走新型工業(yè)化道路，合理控制能源消費總量，綜合運用優(yōu)化產業(yè)結構和能源結構、節(jié)約能源和提高能效、增加碳匯等多種手段，開展低碳試驗試點，完善體制機制和政策體系，健全激勵和約束機制，更多地發(fā)揮市場機制作用，加強低碳技術研發(fā)和推廣應用，加快建立以低碳為特征的工業(yè)、能源、建筑、交通等產業(yè)體系和消費模式，有效控制溫室氣體排放，提高應對氣候變化能力，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，為應對全球氣候變化作出積極貢獻。
    （二）主要目標。大幅度降低單位國內生產總值二氧化碳排放，到2015年全國單位國內生產總值二氧化碳排放比2010年下降17%。控制非能源活動二氧化碳排放和甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等溫室氣體排放取得成效。應對氣候變化政策體系、體制機制進一步完善，溫室氣體排放統(tǒng)計核算體系基本建立，碳排放交易市場逐步形成。通過低碳試驗試點，形成一批各具特色的低碳省區(qū)和城市，建成一批具有典型示范意義的低碳園區(qū)和低碳社區(qū)，推廣一批具有良好減排效果的低碳技術和產品，控制溫室氣體排放能力得到全面提升。
    二、綜合運用多種控制措施
    （三）加快調整產業(yè)結構。抑制高耗能產業(yè)過快增長，進一步提高高耗能、高排放和產能過剩行業(yè)準入門檻，健全項目審批、核準和備案制度，嚴格控制新建項目。加快淘汰落后產能，完善落后產能退出機制，制定并落實重點行業(yè)“十二五”淘汰落后產能實施方案和年度計劃，加大淘汰落后產能工作力度。嚴格落實《產業(yè)結構調整指導目錄》，加快運用高新技術和先進實用技術改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，促進信息化和工業(yè)化深度融合。大力發(fā)展服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，到2015年服務業(yè)增加值和戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值占國內生產總值比例提高到47%和8%左右。
    （四）大力推進節(jié)能降耗。完善節(jié)能法規(guī)和標準，強化節(jié)能目標責任考核，加強固定資產投資項目節(jié)能評估和審查。實施節(jié)能重點工程，加強重點用能單位節(jié)能管理，突出抓好工業(yè)、建筑、交通、公共機構等領域節(jié)能，加快節(jié)能技術開發(fā)和推廣應用。健全節(jié)能市場化機制，完善能效標識、節(jié)能產品認證和節(jié)能產品政府強制采購制度，加快節(jié)能服務業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加強節(jié)能能力建設。到2015年，形成3億噸標準煤的節(jié)能能力，單位國內生產總值能耗比2010年下降16%。
    （五）積極發(fā)展低碳能源。調整和優(yōu)化能源結構，推進煤炭清潔利用，鼓勵開發(fā)利用煤層氣和天然氣，在確保安全的基礎上發(fā)展核電，在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，因地制宜大力發(fā)展風電、太陽能、生物質能、地熱能等非化石能源。促進分布式能源系統(tǒng)的推廣應用。到2015年，非化石能源占一次能源消費比例達到114%。
    （六）努力增加碳匯。加快植樹造林，繼續(xù)實施生態(tài)建設重點工程，鞏固和擴大退耕還林成果，開展碳匯造林項目。深入開展城市綠化，抓好鐵路、公路等通道綠化。加強森林撫育經(jīng)營和可持續(xù)管理，強化現(xiàn)有森林資源保護，改造低產低效林，提高森林生長率和蓄積量。完善生態(tài)補償機制。“十二五”時期，新增森林面積1250萬公頃，森林覆蓋率提高到2166%，森林蓄積量增加6億立方米。積極增加農田、草地等生態(tài)系統(tǒng)碳匯。加強濱海濕地修復恢復，結合海洋經(jīng)濟發(fā)展和海岸帶保護，積極探索利用藻類、貝類、珊瑚等海洋生物進行固碳，根據(jù)自然條件開展試點項目。在火電、煤化工、水泥和鋼鐵行業(yè)中開展碳捕集試驗項目，建設二氧化碳捕集、驅油、封存一體化示范工程。
    （七）控制非能源活動溫室氣體排放。控制工業(yè)生產過程溫室氣體排放，繼續(xù)推廣利用電石渣、造紙污泥、脫硫石膏、粉煤灰、礦渣等固體工業(yè)廢渣和火山灰等非碳酸鹽原料生產水泥，加快發(fā)展新型低碳水泥，鼓勵使用散裝水泥、預拌混凝土和預拌沙漿；鼓勵采用廢鋼電爐煉鋼—熱軋短流程生產工藝；推廣有色金屬冶煉短流程生產工藝技術；減少石灰土窯數(shù)量；通過改進生產工藝，減少電石、制冷劑、己二酸、硝酸等行業(yè)工業(yè)生產過程溫室氣體排放。通過改良作物品種、改進種植技術，努力控制農業(yè)領域溫室氣體排放；加強畜牧業(yè)和城市廢棄物處理和綜合利用，控制甲烷等溫室氣體排放增長。積極研發(fā)并推廣應用控制氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等溫室氣體排放技術，提高排放控制水平。
    （八）加強高排放產品節(jié)約與替代。加強需求引導，強化工程技術標準，通過廣泛應用高強度、高韌性建筑用鋼材和高性能混凝土，提高建設工程質量，延長使用壽命。實施水泥、鋼鐵、石灰、電石等高耗能、高排放產品替代工程。鼓勵開發(fā)和使用高性能、低成本、低消耗的新型材料替代傳統(tǒng)鋼材。鼓勵使用緩釋肥、有機肥等替代傳統(tǒng)化肥，減少化肥使用量和溫室氣體排放量。選擇具有重要推廣價值的替代產品或工藝，進行推廣示范。
    三、開展低碳發(fā)展試驗試點
    （九）扎實推進低碳省區(qū)和城市試點。各試點地區(qū)要編制低碳發(fā)展規(guī)劃，積極探索具有本地區(qū)特色的低碳發(fā)展模式，率先形成有利于低碳發(fā)展的政策體系和體制機制，加快建立以低碳為特征的工業(yè)、建筑、交通體系，踐行低碳消費理念，成為低碳發(fā)展的先導示范區(qū)。逐步擴大試點范圍，鼓勵國家資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)等開展低碳試點。各省（區(qū)、市）可結合實際，開展低碳試點工作。
    （十）開展低碳產業(yè)試驗園區(qū)試點。依托現(xiàn)有高新技術開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等產業(yè)園區(qū)，建設以低碳、清潔、循環(huán)為特征，以低碳能源、物流、建筑為支撐的低碳園區(qū)，采用合理用能技術、能源資源梯級利用技術、可再生能源技術和資源綜合利用技術，優(yōu)化產業(yè)鏈和生產組織模式，加快改造傳統(tǒng)產業(yè)，集聚低碳型戰(zhàn)略性新興產業(yè)，培育低碳產業(yè)集群。
    （十一）開展低碳社區(qū)試點。結合國家保障性住房建設和城市房地產開發(fā)，按照綠色、便捷、節(jié)能、低碳的要求，開展低碳社區(qū)建設。在社區(qū)規(guī)劃設計、建材選擇、供暖供冷供電供熱水系統(tǒng)、照明、交通、建筑施工等方面，實現(xiàn)綠色低碳化。大力發(fā)展節(jié)能低碳建材，推廣綠色低碳建筑，加快建筑節(jié)能低碳整裝配套技術、低碳建造和施工關鍵技術及節(jié)能低碳建材成套應用技術研發(fā)應用，鼓勵建立節(jié)能低碳、可再生能源利用最大化的社區(qū)能源與交通保障系統(tǒng)，積極利用地熱地溫、工業(yè)余熱，積極探索土地節(jié)約利用、水資源和本地資源綜合利用的方式，推進雨水收集和綜合利用。開展低碳家庭創(chuàng)建活動，制定節(jié)電節(jié)水、垃圾分類等低碳行為規(guī)范，引導社區(qū)居民普遍接受綠色低碳的生活方式和消費模式。
    （十二）開展低碳商業(yè)、低碳產品試點。針對商場、賓館、餐飲機構、旅游景區(qū)等商業(yè)設施，通過改進營銷理念和模式，加強節(jié)能、可再生能源等新技術和產品應用，加強資源節(jié)約和綜合利用，加強運營管理，加強對顧客消費行為引導，顯著減少試點商業(yè)機構二氧化碳排放。研究產品“碳足跡”計算方法，建立低碳產品標準、標識和認證制度，制定低碳產品認證和標識管理辦法，開展相應試點，引導低碳消費。
    （十三）加大對試驗試點工作的支持力度。加強對試驗試點工作的統(tǒng)籌協(xié)調和指導，建立部門協(xié)作機制，研究制定支持試點的財稅、金融、投資、價格、產業(yè)等方面的配套政策，形成支持試驗試點的整體合力。研究提出低碳城市、園區(qū)、社區(qū)和商業(yè)等試點建設規(guī)范和評價標準。加快出臺試驗試點評價考核辦法，對試驗試點目標任務完成情況進行跟蹤評估。開展試驗試點經(jīng)驗交流，推進相關國際合作。
    四、加快建立溫室氣體排放統(tǒng)計核算體系
    （十四）建立溫室氣體排放基礎統(tǒng)計制度。將溫室氣體排放基礎統(tǒng)計指標納入政府統(tǒng)計指標體系，建立健全涵蓋能源活動、工業(yè)生產過程、農業(yè)、土地利用變化與林業(yè)、廢棄物處理等領域，適應溫室氣體排放核算的統(tǒng)計體系。根據(jù)溫室氣體排放統(tǒng)計需要，擴大能源統(tǒng)計調查范圍，細化能源統(tǒng)計分類標準。重點排放單位要健全溫室氣體排放和能源消費的臺賬記錄。
    （十五）加強溫室氣體排放核算工作。制定地方溫室氣體排放清單編制指南，規(guī)范清單編制方法和數(shù)據(jù)來源。研究制定重點行業(yè)、企業(yè)溫室氣體排放核算指南。建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。定期編制國家和省級溫室氣體排放清單。加強對溫室氣體排放核算工作的指導，做好年度核算工作。加強溫室氣體計量工作，做好排放因子測算和數(shù)據(jù)質量監(jiān)測，確保數(shù)據(jù)真實準確。構建國家、地方、企業(yè)三級溫室氣體排放基礎統(tǒng)計和核算工作體系，加強能力建設，建立負責溫室氣體排放統(tǒng)計核算的專職工作隊伍和基礎統(tǒng)計隊伍。實行重點企業(yè)直接報送能源和溫室氣體排放數(shù)據(jù)制度。
    五、探索建立碳排放交易市場
    （十六）建立自愿減排交易機制。制定溫室氣體自愿減排交易管理辦法，確立自愿減排交易機制的基本管理框架、交易流程和監(jiān)管辦法，建立交易登記注冊系統(tǒng)和信息發(fā)布制度，開展自愿減排交易活動。
    （十七）開展碳排放權交易試點。根據(jù)形勢發(fā)展并結合合理控制能源消費總量的要求，建立碳排放總量控制制度，開展碳排放權交易試點，制定相應法規(guī)和管理辦法，研究提出溫室氣體排放權分配方案，逐步形成區(qū)域碳排放權交易體系。
    （十八）加強碳排放交易支撐體系建設。制定我國碳排放交易市場建設總體方案。研究制定減排量核算方法，制定相關工作規(guī)范和認證規(guī)則。加強碳排放交易機構和第三方核查認證機構資質審核，嚴格審批條件和程序，加強監(jiān)督管理和能力建設。在試點地區(qū)建立碳排放權交易登記注冊系統(tǒng)、交易平臺和監(jiān)管核證制度。充實管理機構，培養(yǎng)專業(yè)人才。逐步建立統(tǒng)一的登記注冊和監(jiān)督管理系統(tǒng)。
    六、大力推動全社會低碳行動
    （十九）發(fā)揮公共機構示范作用。各級國家機關、事業(yè)單位、團體組織等公共機構要率先垂范，加快設施低碳化改造，推進低碳理念進機關、校園、場館和軍營。逐步建立低碳產品政府采購制度，將低碳認證產品列入政府采購清單，完善強制采購和優(yōu)先采購制度，逐步提高低碳產品比重。
    （二十）推動行業(yè)開展減碳行動。鋼鐵、建材、電力、煤炭、石油、化工、有色、紡織、食品、造紙、交通、鐵路、建筑等行業(yè)要制定控制溫室氣體排放行動方案，按照先進企業(yè)的排放標準對重點企業(yè)要提出溫室氣體排放控制要求，研究確定重點行業(yè)單位產品（服務量）溫室氣體排放標準。選擇重點企業(yè)試行“碳披露”和“碳盤查”，開展“低碳標兵活動”。
    （二十一）提高公眾參與意識。利用多種形式和手段，全方位、多層次加強宣傳引導，研究設立“全國低碳日”，大力倡導綠色低碳、健康文明的生活方式和消費模式，宣傳低碳生活典型，弘揚以低碳為榮的社會新風尚，樹立綠色低碳的價值觀、生活觀和消費觀，使低碳理念廣泛深入人心，成為全社會的共識和自覺行動，營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。
    七、廣泛開展國際合作
    （二十二）加強履約工作。按照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的要求，及時編制和提交國家履約信息通報，繼續(xù)推動清潔發(fā)展機制項目實施。廣泛宣傳我國控制溫室氣體排放的政策、行動與成效。堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則和公平原則，建設性參與氣候變化國際談判進程，推動公約和議定書的全面、有效、持續(xù)實施。
    （二十三）強化務實合作。加強氣候變化領域國際交流和對話，積極開展多渠道項目合作。在科學研究、技術研發(fā)和能力建設等方面開展務實合作，積極引進并消化吸收國外先進技術，學習借鑒國際成功經(jīng)驗。積極支持小島嶼國家、最不發(fā)達國家和非洲國家加強應對氣候變化能力建設，結合實施“走出去”戰(zhàn)略，促進與其他發(fā)展中國家開展低碳項目合作。
    八、強化科技與人才支撐
    （二十四）強化科技支撐。加強控制溫室氣體排放基礎研究。統(tǒng)籌技術研發(fā)和項目建設，在重點行業(yè)和重點領域實施低碳技術創(chuàng)新及產業(yè)化示范工程，重點發(fā)展經(jīng)濟適用的低碳建材、低碳交通、綠色照明、煤炭清潔高效利用等低碳技術；開發(fā)高性價比太陽能光伏電池技術、太陽能建筑一體化技術、大功率風能發(fā)電、天然氣分布式能源、地熱發(fā)電、海洋能發(fā)電、智能及綠色電網(wǎng)、新能源汽車和儲電技術等關鍵低碳技術；研究具有自主知識產權的碳捕集、利用和封存等新技術。推進低碳技術國家重點實驗室和國家工程中心建設。編制低碳技術推廣目錄，實施低碳技術產業(yè)化示范項目。完善低碳技術成果轉化機制，依托科研院所、高校和企業(yè)建立低碳技術孵化器、中介服務機構。
    （二十五）加強人才隊伍建設。加強應對氣候變化教育培訓，將其納入國民教育和培訓體系，完善相關學科體系。積極開展應對氣候變化科學普及，加強應對氣候變化基礎研究和科技研發(fā)隊伍、戰(zhàn)略與政策專家隊伍、國際談判專業(yè)隊伍和低碳發(fā)展市場服務人才隊伍建設。
    九、保障工作落實
    （二十六）加強組織領導和評價考核。各省（區(qū)、市）要將大幅度降低二氧化碳排放強度納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，明確任務，落實責任，確保完成本地區(qū)目標任務。要將二氧化碳排放強度下降指標完成情況納入各地區(qū)（行業(yè)）經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和干部政績考核體系，完善工作機制。有關部門要根據(jù)職責分工，按照相關專項規(guī)劃和工作方案，切實抓好落實。各省級人民政府和相關部門要對本地區(qū)、本部門控制溫室氣體排放工作負總責。加強對各省（區(qū)、市）“十二五”二氧化碳排放強度下降目標完成情況的評估、考核。對控制溫室氣體排放工作實行問責和獎懲。對作出突出貢獻的單位和個人按國家有關規(guī)定給予表彰獎勵。
    （二十七）健全管理體制。加強應對氣候變化工作機構建設，逐步健全國家溫室氣體排放控制監(jiān)管體制。推動建立應對氣候變化領域的相關服務、咨詢機構。強化應對氣候變化工作與優(yōu)化產業(yè)結構和能源結構、節(jié)能提高能效、生態(tài)保護等工作的協(xié)同作用，完善部門間的溝通協(xié)調機制，深化相關領域改革，加強財稅、金融、價格、產業(yè)等政策的協(xié)調配合。
    （二十八）落實資金保障。各地區(qū)、有關部門要圍繞實現(xiàn)“十二五”控制溫室氣體排放目標，切實加大資金投入，確保各項工作落實。從節(jié)能減排和可再生能源發(fā)展等財政資金中安排資金，支持應對氣候變化相關工作。充分利用中國清潔發(fā)展機制基金資金，拓寬多元化投融資渠道，積極引導社會資金、外資投入低碳技術研發(fā)、低碳產業(yè)發(fā)展和控制溫室氣體排放重點工程。調整和優(yōu)化信貸結構,積極做好控制溫室氣體排放、促進低碳產業(yè)發(fā)展的金融支持和配套服務工作。在利用國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款安排中，加大對控制溫室氣體排放項目的支持力度。

    附件：“十二五”各地區(qū)單位國內生產總值二氧化碳排放下降指標

    附件：

“十二五”各地區(qū)單位國內生產總值
二氧化碳排放下降指標