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2024年11月24日
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寫入我國“十二五”規劃綱要的珠海橫琴新區、深圳前海合作區以及成為海峽西岸經濟區發展示范的平潭綜合實驗區將成為我國沿海地區新一輪改革開放、產業升級和城市發展的先行區和示范區。然而，無論是探索粵港澳合作新模式，打造粵港澳現代生產性服務中心，或是再造一個海峽西岸經濟樞紐，讓規劃真正發揮持久效能的是制度、機制和管理創新。本文試圖介紹三地在制度、機制創新中最突出的亮點，為我國新一輪的城市開放浪潮提供借鑒。
宏觀制度框架
同屬于珠三角城市群的前海、橫琴與福建北部平潭島的開發建設分別依托兩個宏觀制度框架。在前者是肇始于新世紀的內地與香港澳門《更緊密經貿關系安排》（CEPA）、于后者則是落實以《海峽西岸經濟區發展規劃》為代表的臺海發展戰略。
CEPA
簽署于2003年并在之后幾年陸續完善的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》及《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》（兩者簡稱CEPA），作為“一國兩制”原則的進一步實踐以及內地與港澳制度性合作的新路徑，是中國國家主體與其特別行政區之間簽署的自由貿易協議性質的經貿安排。 CEPA的總體目標是：逐步減少或取消雙方之間實質上所有貨物貿易的關稅和非關稅壁壘；逐步實現服務貿易的自由化，減少或取消雙方之間實質上所有歧視性措施；促進貿易投資便利化、服務貿易自由化，促進貿易投資便利化，提高內地與香港、澳門之間的經貿合作水平。
海峽西岸經濟區發展規劃
該規劃是貫徹落實《國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》的具體舉措，提出了“一帶五軸九區”開發格局。《規劃》指出，海峽西岸經濟區是兩岸人民交流合作先行先試區域，服務中西部發展新的對外開放綜合通道，東部沿海地區先進制造業的重要基地。《規劃》將海峽西岸經濟區劃分為三大功能區，即東部沿海臨港產業發展區，中部、西部集中發展區，生態保護和生態產業發展區。按照“分工明確、布局合理、功能互補、錯位發展”的原則，確定了“一帶、五軸、九區”的網狀空間開發格局，并指出海峽西岸經濟區的地域范圍，包括福建省全境，以及浙江省溫州市、衢州市、麗水市，廣東省汕頭市、梅州市、潮州市、揭陽市，江西省上饒市、鷹潭市、撫州市、贛州市。在這份具有鮮明指導意義的規劃文件中明確提出了推進平潭綜合實驗區建設，努力構筑兩岸交流合作的前沿平臺。
前海：粵港合作的標志
在CEPA的框架設計中，橫琴是粵澳合作的主要載體，而前海則是深圳與香港的聯姻。前海緊臨香港國際機場和深圳機場兩大空港，深圳－中山跨江通道、深圳西部港區和深圳北站、廣深沿江高速公路貫通其中，未來可在10分鐘內抵達深港兩地機場，半小時內抵達香港中環。前海地區是深圳市目前最大未開發的區域，是深港共建國際大都會的啟動區。在深圳城市轉型和產業升級的背景下，前海既是體現高效率發展的一個試驗田，又是從管理機制到產業拓展等方面全方位體現深港合作的結合端點。
與橫琴、平潭相比，前海的面積僅有15平方公里，不可能進行大規模的功能分區，只能扣住生產性的服務業來發展，而這就要求前海合作區與香港的緊密合作，在體制、機制和管理手段上有效對接。前海合作區在功能定位上提出了要建“體制創新區”，在這樣的規劃目標下，前海合作區的規劃、產業和項目安排乃至管理等各個層面上都由深港雙方合作完成，并主要承擔現代服務業體制機制創新區、現代服務業發展集聚區、香港與內地緊密合作先導區、珠三角地區產業升級引領區等四個方面的功能。
港深合作下的機制創新
前海合作區規劃中指出，要在“一國兩制”框架下，學習香港經驗。而近來相繼出臺的《前海合作區條例草案》、《前海深港現代服務業合作區條例》、《前海深港現代服務業合作區管理局暫行辦法》和《前海灣保稅港區管理暫行辦法》可以說構成了一個前海版的“基本法”框架。該基本法制度設計方面的香港特色凸顯。這些法規框架是前海今后體制、機制創新的法律保障，而由這樣的法律框架設計的深圳前海管理局，作為前海合作區機制創新上濃墨重彩的一筆，也由此成為中國第一個真正意義上的法定機構。
依托《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》設立的深圳市前海深港現代服務業合作區管理局（以下簡稱前海管理局）在整體職能設計上體現為企業化的政府，而非政府企業，是通過政府立法的形式賦予其一定的行政管理職能和公共服務職能的非營利機構，從而實現實勤勉、規范、高效、廉潔、誠信的運作。
無論從機構定位、業務職責、還是內部管理上，深圳市對于前海管理局都表現出靈活務實、敢為人先的特區作風。按照制度設計，前海管理局是實行企業化管理但不以營利為目的，具體負責前海合作區的開發建設、運營管理、招商引資、制度創新、綜合協調等工作。這樣側重于經濟管理領域、剝離社會管理功能的定位是在不斷對新區功能設計的討論中達成的。深圳市人大法制委員會認為，將前海管理局的職能定位于著重經濟建設，有利于其輕裝上陣，集中精力搞好體制機制創新和經濟發展模式創新。前海管理局的職能是以企業化運作履行相應行政管理和公共服務的職責，這一點類似于香港的“小政府大社會”，并符合高效精簡的執政思路。同時，為了更靈活地應對在合作區建設中面臨的新問題、新挑戰，深圳市政府將根據前海合作區開發、建設、管理的實際情況，具體規定和調整前海管理局的行政管理職責、公共服務的范圍以及市政府各有關部門在前海合作區行使職責的范圍。市政府還可以提請市人大及其常委會對地方法律法規在前海的適用作出相應規定；而對于深圳市制定的規章，前海管理局可以請求市政府就適用問題作出決定，從而展現了“特事特辦”的原則。
學習和借鑒了香港經驗的前海管理局按照市場化、企業化的方式去運作，以保障公共職能的效率和服務水準。這種兼具公共機構和企業特性的內在設置讓前海管理局獲得了較為寬松的活動空間，前海管理局有權協調轄區政府或者有管理權的市政府部門承擔的前海合作區的行政管理職責。同時，鑒于前海合作區前期建設任務較重，許多工作需要同步開展和交叉進行，需在財政資金保障上得到強有力支持，前海管理局還具有相對獨立的財政管理權。這樣的相對獨立性也體現在前海管理局的內部機制上，其可以根據市政府確定的原則自主決定機構設置、人員聘用和薪酬標準。
前海的“基本法體系”還賦予了前海管理局較大的土地管理權限，可以通過土地轉讓、租賃、劃撥等方式獲得收入，而相關收入將直接用作管理局日常開支經費，或通過財政返還方式留給管理局自行支配使用。這意味著，前海管理局實際上具有“收入來源”。因此《前海深港現代服務業合作區管理局暫行辦法》中要求前海管理局“需要盡快逐步實現預算經費自籌自支”。同時，前海管理局還將依法組建市前海投資開發控股有限公司，負責前海合作區土地一級開發、基礎設施建設和重大項目投資，前海管理局依法履行出資人職責。
由前海管理局展現出的是深圳市對前海合作區的設計愿景，即創造出一個涉及社會民主、經濟、政治的深港融合發展的新模式，以求對泛珠三角地區未來發展提供先行經驗。
多方協調機制
前海合作區在機制創新上的另一個特色是以省部級協調會議為代表的多方協調機制。按照《前海合作區總體發展規劃》的規定，有關部門要結合各自職能，進一步加強對前海開發建設的支持和指導，建立由發展改革委牽頭，國務院有關部門、香港特別行政區、廣東省、 深圳市等有關方面參加的協調機制，幫助解決《規劃》實施過程中遇到的問題，并在相關政策實施、項目安排、體制機制創新等方面給予積極支持，從而為前海現代服務業的集聚發展創造良好的政策環境。這就意味著屆時24個國家部委和香港、深圳、廣東，聚集在一起開例會，研究前海問題，這可以稱得上是獨一無二的制度設計。
橫琴：珠“澳”璧合
橫琴島，位于珠海市的南部，與澳門一河之隔，處于“一國兩制”的交會點和“內外輻射”的結合部，地理位置極為優越。106平方公里的橫琴島是珠海市海島中最大的一個，也是珠三角核心地區最后一塊“處女地”。經過多年建設，橫琴島已建成了連接珠海市區的橫琴大橋、與澳門相連的蓮花大橋和國家一類口岸橫琴口岸，實現了橋通、路通、水通、電通、郵通和口岸通，為經濟發展打下了良好的基礎。
2008年12月，國家發改委頒布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020年)》，提出規劃建設橫琴新區，作為加強與港澳服務業、高新技術產業等方面合作的載體。2009年8月隨著國務院出臺關于橫琴總體發展規劃的批復，橫琴新區正式宣告成立。
《橫琴總體發展規劃》將橫琴新區定位于一國兩制下探索粵港澳合作新模式的示范區。在規劃中把橫琴新區的意義高度概括為 “三個有利于”：第一個就是有利于構建港珠澳緊密合作的新載體；第二個有利于促進澳門經濟適度多元化和維護港澳地區的長期繁榮穩定；第三個有利于共建珠澳國際都會區，這是橫琴開發的重要意義所在。
作為繼上海浦東新區、天津濱海新區之后第三個國家級新區，與港澳錯位發展、優勢互補成為橫琴新區最大的區位優勢。圍繞著通過和港澳的合作發展帶動珠三角產業結構的調整和升級的總體目標，橫琴新區通過管理機制和手段創新力爭在在珠江三角洲城市一體化、經濟一體化中發揮獨特的作用。
管理創新：分線放開
橫琴新區與澳門之間的口岸設定為“一線”管理，橫琴與內地之間設定為“二線”管理，按照“一線”放寬、“二線”管住、人貨分離、分類管理的原則實施分線管理。在規劃中，“一線”進入橫琴與生產有關的大部分類別的貨物只需備案，享受免稅或保稅優待。一些符合條件的企業還有望減按15%的稅率征收企業所得稅。橫琴新區還將結合港澳優勢，建設商業性生活消費設施和開展商業零售等業務，發展旅游休閑、商務服務、金融服務、文化創意、中醫保健、科教研發和高技術等產業，并進一步對澳門居民進出橫琴實行更加便利通關措施。
與之配合，國務院已批準對珠海市橫琴新區實行稅收優惠政策。對從境外進入橫琴與生產有關的大部分類別的貨物實行備案管理，給予免稅或保稅；貨物從橫琴進入內地按有關規定辦理進口報關手續，按實際報驗狀態征稅。內地與生產有關的貨物銷往橫琴視同出口，按規定實行退稅。同時，橫琴企業將免稅、保稅的貨物(包括用免稅、保稅的料件生產的貨物)銷售給個人的，應按規定補齊相應的進口稅款。
分線管理的思路同樣體現在司法設置和金融試點上。珠海市中級人民法院擬在橫琴新區設立涉外民商事審判法庭，依法受理涉港澳及其他涉外民商事案件。由此，凡橫琴新區內的涉外民商事案件的一審將統一由新設立的涉外民商事審判法庭受理，其他案件則按原有管轄規定由香洲區人民法院和市中級人民法院依法受理。在金融創新方面，多幣種基金的試點、允許籌建或引進信托機構、允許島內的金融機構開展外幣離岸業務等優惠措施，都已經得到國家的批復。
可以說，橫琴分線管理的制度設計體現了橫琴發展規劃中提出的“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區、深化改革開放和科技創新先行區的定位，即在CEPA框架下進一步擴大開放，進一步發揮香港、澳門的自由港優勢，大力推進通關制度創新、科學技術創新、管理體制創新和發展模式創新。多樣便捷的管理手段為港澳人員在橫琴就業、居住和自由來往提供了便利，從而提高了橫琴新區經濟社會發展的國際化水平，為珠三角“科學發展、先行先試”創造經驗。
平潭：在開放中融合
平潭位于福建東部沿海，由大小126個島嶼組成，是除臺灣島、海南島、崇明島和舟山群島之外的我國第五大島，與臺灣島隔海相望，其最東端與臺灣新竹港僅相距126公里，是大陸距離臺灣最近的行政縣。基于平潭特殊的區域位置，早在2009年5月14日國務院下發的《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》中就明確指出，“要在現有海關特殊監管區域政策的基礎上，進一步探索在福建沿海有條件的島嶼設立兩岸合作的海關特殊監管區域，實行更加優惠的政策”。今年3月，平潭的開放開發列入國家“十二五”規劃綱要，同時在國務院正式批準的《海峽西岸經濟區發展規劃》中，平潭島的開放開發上升為國家戰略。今年4月，《海峽西岸經濟區發展規劃》重點闡述了建設兩岸合作的平潭綜合實驗區。
政策創新：人性化開放
平潭獨特的地理位置決定了拉開建設大幕的綜合實驗區在整個國家戰略布局中的特殊使命。在平潭實驗區的政策文件中，我們不難找到“共同家園”、“生活圈”這樣的柔性字眼，而這種以“人性化”的開放促進海峽兩岸中華民族融合的設計理念也潛移默化地體現在實驗區的政策規劃中，成為平潭綜合實驗區的一道亮麗風景。
為了實現給臺灣民眾建設生態、低碳、智慧、開放、幸福宜居的“第二生活圈”。在開放開發之初，平潭綜合實驗區已著手進行兩岸交流合作先行先試的探索。成立了由兩岸產業團體、研究機構、文教社團的代表和知名企業家、專家學者等組成的“促進平潭開放開發顧問團”，作為民間性議事咨詢機構，廣泛聽取和吸納臺灣各界的意見和設想，共商平潭開放開發中臺灣同胞關注的重大問題。并邀請臺灣中興工程顧問公司等一批規劃設計單位，參與編制實驗區總體發展規劃、專項規劃、城市設計等，使實驗區規劃建設充分體現“臺灣元素”。這也就體現了“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”的合作新模式。
在硬件建設上融入寶島元素的基礎上，福建平潭推出了旨在支持臺胞創業為鼓勵臺胞到平潭創業發展的18條優惠政策，為臺灣民眾提供了從財稅、用地用海到人才引進、文教醫療等方面的軟件制度平臺。其中，除了在一般開放區建設中常見的土地、財稅優惠之外，洋溢著濃厚親情的“市民化待遇”政策吸引了諸多的關注。這樣的市民待遇體現在從便捷的出入境管理、優厚的落戶條件到靈活的文教衛生服務等細致入微的側面。
隨著平潭至臺灣的海上快捷通道的開通，從福建平潭到臺灣臺中港只需３個小時，海峽天塹變通途，平潭臺灣“一日工作生活圈”呼之欲出。與之配合，平潭推出了一系列出入境便捷化措施。未來的平潭不僅將成立公安口岸簽證機構，為入境的臺灣居民落地辦理臺胞證及簽注，還可為進入區內的符合條件的臺灣地區機動車及駕駛人核發3個月臨時入境牌證，到期的可續辦3個月臨時入境牌證，在實驗區內使用。進入實驗區的臺灣居民，可到實驗區公安出入境管理部門申請辦理5年有效臺胞證；需多次入出境的，可申請辦理一年多次有效來往大陸簽注；在實驗區投資創業和就業就學等需長期居住的，可申請辦理2－5年居留簽注，憑居留簽注可長期居住和多次入出境。這樣細致具體的規定就保證了臺灣公眾可以在潭長期生活工作。
市民待遇最突出的體現在以住房保障、醫療保障為代表的市民公共服務舉措上，按照規定取得居留簽注5年以上且在平潭工作3年以上的臺胞本人及家庭成員在平潭無自有住房或未享有政策性住房的，就可申購限價商品住房。這樣原本只是面向國內居民的公共福利向臺灣民眾敞開了大門。不僅如此，與實驗區企業形成勞動關系的臺胞，可以參加企業職工基本養老保險和職工醫療保險。未與實驗區企業形成勞動關系且常住平潭一年以上的臺胞，可參加與本區居民同等待遇的城鎮居民社會養老保險和城鎮居民醫療保險。無微不至的柔情政策還考慮到了子女教育，臺灣同胞子女在實驗區內就讀（含臺商子弟學校），其學前教育、義務教育和高中階段教育，均可享受免費教育。
與單純側重于經濟政策的一般開發區不同，平潭實驗區將面向臺胞的教科文衛等公共服務配套建設放在了突出位置。在加強教育文化和醫療領域合作方面，實驗區鼓勵和支持臺灣高等院校與大陸高校在實驗區聯辦平潭大學、中高等職業技術學校，鼓勵臺胞獨資發展幼兒學前教育。實驗區在學校建設用地規劃審批、校舍設施建設、基礎設施配套等方面給予傾斜。不久前，臺灣高雄地區工商、文化、教育等各界人士專門組織成立了高雄－平潭投資開發促進會。臺灣世新大學與福建師范大學合作舉辦的福建海峽學院落戶平潭，去年已招收第一批學生。為了給臺胞提供全方位的生活服務，實驗區鼓勵和支持臺灣醫療康復機構興辦獨資醫療機構及各類康復保健設施，設立臺資獨資醫院，并可自主選擇經營性質為營利性還是非營利性。而具有臺灣風情的文化創意小鎮建設也將得到相應的項目補助、貼息或獎勵。
專家述評
國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成
在接受《城市化》雜志記者采訪時肖金成分析了前海、橫琴和平潭各自特點和發展趨向。他認為，三地在開發區設立的背景上有相似之處，但各自在面臨的環境、開發主體上又各有不同。橫琴瀕臨珠海和澳門，具有明顯的區位優勢。由于澳門本身空間小，資本實力比較雄厚，加之以博彩業為主體的經濟結構比較單一，其本身有經濟多元化和經濟空間擴展的愿望，對橫琴的開發有相當的主動性。在這種情況下，開發建設可以采取兩種模式：其一是以澳門為主體，在遵守大陸法律的前提下著力發展教育、休閑旅游和其他服務業；其二是聯合開發的模式，即澳門、珠海乃至廣東共同管理。
與之相比，前海的情況有所不同。前海希望借助深港合作，然而香港的情況與澳門有很大不同。香港面積有1100多平方公里，建成區面積不到300平方公里，還有大面積的土地可以用于建設，而與之相比前海的面積很小。在前海發展現代服務業并以金融業為主體，而這也是香港具有核心競爭力的優勢產業。在這樣的情況下，香港就不會很主動。因此，深圳應成為前海開發的主體，這樣體制上的障礙也相應會小得多。處在改革開放先鋒的深圳，經過幾十年的發展，有大量的資本儲備，對開發區前期大量的投入不是問題，關鍵是要找準產業發展方向，與香港形成良性互動發展態勢。
與前兩者相比，平潭又有自己的特點。福建省希望與臺灣隔海相望的平潭依托海峽西岸發展優勢，吸引臺灣投資發展服務業和新技術產業。但面臨兩個不確定因素，其一是臺灣地區對大陸政策受島內政治生態影響較大，存在變數，與臺灣當局合作開發不太現實；其二是與實力雄厚的臺商合作開發，但由于大陸各地都有對臺商的優惠政策，平潭的政策優勢并不明顯，臺商不一定有興趣參與平潭島的開發建設。
談到開發區的管理模式，肖金成認為，作為開發區管理的通用模式，管委會具有人員精干、高效、程式化少，有利于果斷決策、統一管理的特點；另外，與一般地方政府不同，管委會主要為投資者服務，剝離了政府為本地居民的公共服務職能。因此，管委會模式在開發區建設的初期是行之有效的。他同時指出，在開發區建設基本完成后，應當回歸到正常的政府管理模式，保障當地居民的基本權利。
北京大學深圳研究生院人文學院副院長于長江
于長江認為，隨著我國較發達地區與香港、澳門等城市、地區的經濟差距不斷縮小，在社會政策、社會管理領域與世界先進城市的接近才是未來新一階段對外開放最“難啃的骨頭”。于長江指出，現在也談“以人為本”，但這里的“人”不應被理解為抽象的概念，而是具體的實實在在的社會人，這里既包括進城務工人員，也包括城市已有居民。
他認為，現在很多城市乃至開發區的規劃側重于經濟和空間規劃，但這些規劃對于生活在城市的具體人將發揮怎樣的影響卻不甚了了。已在城市中生活的人們是城市在經濟結構和空間上擴張的最直接利害關系者，然而他們卻在很多宏觀制度設計中沒有發言權，這是現階段及今后我國的城市與國外差距最大的地方。在于長江看來，香港、澳門、新加坡這樣的城市很大程度上是一個封閉系統，可以控制外來人口的進入，也就基本不存在所謂農民工進城的問題，中國城市發展參照他們來制定經濟社會發展政策是有失偏頗的，而同樣處在復雜系統中開放城市的發展經驗對中國的借鑒意義更強。
參考文獻：
《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》
《海峽西岸經濟區發展規劃》
《前海合作區條例草案》
《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》
《前海深港現代服務業合作區條例》
《前海深港現代服務業合作區管理局暫行辦法》
《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》
《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020年)》
《橫琴總體發展規劃》
《平潭綜合實驗區總體規劃（2010-2030）》
《內地與香港澳門<更緊密經貿關系安排>重述文本》，廖曉淇，中國對外經濟貿易出版社,2006年12月。
