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2024年11月24日
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剛剛隨全國政協從江西調研回來的蔡繼明有些疲累。但一談到城市化質量與政績的關系時，他言辭犀利，直指時弊：“如果在政績考核指標中，將本地人和外地人對于當地GDP的貢獻率作為其中一個指標，那么，深圳1000多萬人口中只有200多萬戶籍人口，能說它的城市化水平高嗎？”據此，他建議，應將真實的城市化率、進城務工人員轉化成城市居民的比例、外地人對當地經濟的貢獻率等作為重要的衡量城市化質量以及政績的考核指標。只有這樣，才會逐步改善“半城市化”的局面。
城市化質量要作為政績考核指標
對于第五屆中國城市化峰會將主題聚焦中國城市化質量，蔡繼明表示贊賞，“這說明人們對于中國城市化進程的關注點開始從追求數量轉向提高質量。”但他直言：“要真正提高質量，改變目前的‘半城市化’，就要將一些反映城市化真實水平的指標列入政績考核體系。”
他的理由是：目前我國有關城鎮人口的統計中，包含了在城市務工、居住6個月以上的農民工。按照這一口徑，2010年中國的城市化率達到了49%，而2011年中國的城市化率預期將超過50%，也就是說，我國的城鎮人口將首次超過農村人口。“然而，這種城市化的質量并不高，其中包含了很大水分，實際上是半城市化或偽城市化。”
在他看來，我國城市化的質量可以從兩方面去衡量，一是看已經進城落戶或者原來就是城鎮人口的生活質量以及享受的各種公共服務的水平；二是看進城務工的農民是否真正享受了城市居民的待遇。而前述所謂50%的城鎮人口中，包含了至少1.5億僅僅在城市務工半年以上但并沒有變成真正的城市居民的農民工，他們是被城市化的，“把他們變成真正的城市人口、真正的城市居民，才能擠掉城市化率包含的水分，提高城市化的質量”。
對于這兩方面，蔡繼明認為，前者更多地涉及到城市建設的質量、城市發展的水平，后者才真正體現城市化的質量和城市化的水平。他強調，城市建設與城市化，二者既有一定的聯系，又有一定的區別，不應混為一談。
他解釋說，城市化主要是指農村人口向城市人口的身份轉變，伴隨城鄉人口轉化的過程，城市自身的建設和發展才有意義。很長一段時間以來，人們普遍把城市建設跟城市化混為一談，一講城市化，就馬上想到征地，制定城市規劃，拓展城市空間。實際上，這是城市建設，而不是城市化。
蔡繼明認為，這也是改革開放30多年來，城市面貌日新月異，建成區面積擴大了三四倍，但城鎮人口占總人口的比例不到35%，相比1978年的17.8%只提高了一倍左右，城市化進程滯后于城市建設、城市發展速度的原因之一。
另外，有人提出中國的城市化速度太快了，也是誤將城市建設、空間拓展過快等同于城市化過快。其實，我們的城市化進程不是快了，而是慢了。日本、韓國乃至臺灣地區在20—30年經濟高速發展期間，城市化水平每年都提高1—2個百分點， 30年后基本都達到60%—70%。我國這30年經濟發展速度平均每年9.8%，遠遠超過了他們當時的經濟發展速度，但城市化水平從1978年的17.8%才提高到35%左右。
“因此，認識城市建設與城市化是相互促進的關系尤為重要。只有具備了一定城市建設的規模才能把進城務工的農民吸收進來，讓他們落戶，給他們提供基本的城市公共服務。城市不發展，城市化也會受到影響。要分清哪個是因哪個是果。我認為應該先有城市化，這是矛盾的主要方面。哪怕進城的農民住在貧民窟，生活質量低一點，享受的公共服務少一點，但只要能夠和城市原有居民大體上平起平坐，就是一個巨大的進步。這是我國城市化要解決的當務之急。”
蔡繼明感慨：“我國現在從整體上看，城鄉之間的差距還是太大了，有人比喻中國既有像歐洲一樣發達的城市，也有像非洲一樣落后的農村。”從轉變經濟發展方式的角度來看，他表示，城市建設固然重要，城市發展也重要，但是城市化更重要。
“尤其是當我們談城市化質量時，如果只著眼于城市建設，而忽略城市化本身，則會導致城鄉之間的差距進一步擴大。”
大城市優先發展不等于排斥中小城市發展
對于學界和政界爭議較大的中國城市化道路，蔡繼明觀點鮮明：“中國應該走大城市優先發展的道路。”
他從以下幾個方面做出了系統論述：首先，從國際城市化的經驗，大城市有發達的第二、第三產業，能夠提供就業崗位，所以農村人口首先向大城市轉移。當大城市達到一定規模以后，產業開始向周邊輻射、擴散。這樣在大城市周邊會形成一片中小城市包括小城鎮，就是所謂的都市群或都市帶。從我們國家以及世界城市化的的歷程看，200萬人口左右的大中城市才能夠產生這種積聚和輻射效應。
其次，從土地利用特別是中國人多地少這一國情來看，既要推進城市化，又要保證13億人的糧食安全，18億畝耕地紅線不能突破，就更要走大中城市優先發展的道路。
蔡繼明解釋說：“相對于分散居住的農民來說，只要他們從小城鎮進入大城市，人均占用的生活生產建設用地就會依次遞減，大城市的立體發展更有利于土地集約和節約利用。因此，城市化和保護耕地、節約用地并不矛盾。相反，城市化有助于耕地保護和土地資源合理配置。而以大城市為依托推進城市化進程，會節省更多的土地。
蔡繼明還表示，今年6月國務院發布的《全國主體功能區規劃》也印證了大城市優先發展的道路。《規劃》提出，到2020年，“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局基本形成，全國主要城市化地區集中全國大部分人口和經濟總量。“這就是強調在今后的國土資源利用中，人口應該向大都市群集中。”
蔡繼明認為，強調大城市優先發展，并非完全排斥中小城市和小城鎮。中共十六大確定的大中小城市和小城鎮協調發展的戰略，原則上是正確的。“但協調發展并不是平行發展，協調發展跟重點發展是不矛盾的。”
他說，《全國主體功能區規劃》既講平衡也講集中，叫集中均衡：城市的發展分布于若干個都市群內，這是集中發展，如果沒有集中這個限定詞，就會遍地開花。而從全國來看，幾個都市群又是均衡的。
對于小城鎮的作用必須做出恰如其分的估量。蔡繼明說，改革開放初期，農村剩余勞動力需要大規模轉移，而當時的城市排斥農村，沒有提出城市化概念，在城鄉隔絕的二元體制下，農村人口只能就地轉移，于是鄉鎮企業異軍突起。伴隨著鄉鎮企業的發展，小城鎮得到了蓬勃發展。著名的社會學家費孝通的《小城鎮，大問題》，對小城鎮的發展也起了推波助瀾的作用。一時間，小城鎮遍地開花，最多發展到五六萬個。然而，隨著改革重心由農村轉向城市，小城鎮隨著鄉鎮企業的緊縮、破產、倒閉逐漸衰落。現在，只剩下1萬9千多個。
在蔡繼明看來，近兩年中央提出要重點發展中小城市和小城鎮，主要是為了解決農民進城落戶不得已而為之的一個策略。“由于大城市沒有做好接納農民工落戶的準備，只好轉向中小城市。但這里顯然存在一個矛盾：大城市能解決就業，但難以落戶；小城鎮落戶沒問題，但沒有產業支撐，不能提供充足的就業崗位。所以，小城鎮戰略很難落到實處。”
人們常常以北京、上海等城市交通堵塞、人滿為患作為反對大城市優先發展的理由，蔡繼明認為“這是一種誤解”。
“首先，越是像我們這樣人口多、人均占有土地資源相對少的國家，越應該走大中城市優先發展的道路。其次，從城市規模來看，20萬人口以下的是小城市，20萬到50萬人口的是中等城市，50萬到100萬人口的是大城市，100萬到200萬人口的應該叫特大城市，200萬到1000萬人口的是超特大城市。現在，全國660多個城市，真正超過百萬以上人口的城市只有100多個，超過200萬人口的就更少了，北京、上海是特例。第三，主張大城市優先發展不等于排斥小城市和小城鎮的發展。在我們做的研究報告里，不同規模的城市包括小城鎮都是占有一定比例的。”
采訪中，蔡繼明還對“大城市病”的擔憂做出回應：問題的出現和解決的方法是同時產生的。隨著“城市病”的出現，人們管理城市的水平、方法也在不斷地改進和提高。他舉例說，大城市通過發展地下和空中立體軌道交通、新能源汽車等措施可以緩解環境污染；通過在大城市周邊建設大型超市，以集中購物減少分散購物的次數，可以緩解一定的交通擁堵。在這些方面，中小城市往往做不到，反而會造成更多的交通堵塞、環境污染。再次，城市達到一定規模后才可以建污水處理廠，很多中小城市包括一些縣城，由于人口少，產生的污水量無法支撐污水處理廠的正常運轉，至今沒有污水處理廠。他們往往上游取水、下游排水，甚至隨意亂倒，這樣造成的污染更加嚴重。
戶籍改革要五管齊下
無論是作為學者還是作為政協委員，蔡繼明都一貫以敢言著稱。在談到戶籍制度這一熱點時，他的觀點仍不乏尖銳性：戶籍制度是個表面現象。戶籍制度改革絕不是一個純粹的社會管理和社會治安問題，實際上涉及到整個經濟體制改革。只有消除城鄉二元結構，土地制度、就業制度、教育制度、醫療制度、住房制度改革五管齊下，才能還戶籍本來的功能。否則，泛泛地談戶籍制度改革都是空話。
盡管一再強調“五管齊下”的重要性，蔡繼明深知其艱巨性和難度之大。從經濟學的角度，他提出“可以土地制度改革作為突破口”。
長期對中國土地制度的深度研究讓蔡繼明堅信，土地制度改革的條件已經成熟了，“因為約2億農民已經脫離了土地，但名義上還保留著集體所有權。這造成農村的房子不能買賣，到城市務工的農民又買不起、租不起房，一方面資源閑置，一方面資源短缺”。他認為，土地制度改革的目的就是要讓農民真正獲得土地的全部產權。當有了全部產權，農民就可以變賣土地資產包括房產、農地，獲得一部分財產收入，在城市安家落戶。
有人擔心，農民變賣土地就會失去社會保障，蔡繼明解釋說，“這恰恰要求我們在推進土地制度改革的同時就要為農民建立真正的社會保障。過去，我們一直沒有給農民建立社會保障，就以土地作為他們的保障。”大量的實地調查也讓蔡繼明深感，對于很多農民而言，土地最多保證的是一家人的口糧，不能給他們帶來更多的收入。政府在不斷征用農民土地的過程中，應該給他們提供真正的社會保障。他強調，真正的社會保障不是有飯吃就行了，衣食住行教育等等都要有基本保障。土地制度改革的同時一定要伴隨一系列的制度改革。
蔡繼明認為，現行土地制度已經成為阻礙中國城市化進程的重要因素。“首先是征地制度阻礙了城市化進程。”他分析說，中國《憲法》規定，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。這意味著在工業化、城市化進程中，城市的空間只要擴展，就必然要占用集體土地。到目前為止，集體土地變成國有土地，全部是通過行政權力來征收或征用。但《憲法》還有一條，國家為了公共利益的需要，可以依法征收農民集體的土地，并給予補償。他估算，30多年來，用于城市建設的征收土地，真正出于公共利益需要的大概在10%左右。也意味著，其它90%是違反憲法的。
對于憲法提到的公共利益需要，也僅僅是征地的必要條件，即征地必須是為了公共利益，但公共利益的需要并非一定要通過征地來滿足，公共事業同樣可以使用集體土地，正如非公有制企業可以使用國有土地一樣。至于非公共利益的需要，就更沒有理由通過征地來滿足了。如果非要保持城市土地國家一元所有，非公共利益用地可以通過征購把集體土地轉變為國有土地。“因為購買是商業行為，是市場行為，而不是政府的行政行為。把集體土地變更為國有土地不是不可以，但要買過來，這就不違反憲法了。”
“政府從土地出讓中得到的收入就是所謂的土地財政。這些資金可以用來開展城市建設、形象工程、出政績，所以地方政府有征地并不斷拓展城市的沖動，他們也歡迎農民進城務工，但沒有把進城農民變成城市居民的積極性。”他分析認為，原因就在于，進城務工的農民為城市創造了GDP，卻不享受任何社會保障，成本很低。而要把農民工變成城市居民，就要增加社保、教育、住房、醫療等等各種財政支出。這無疑使得地方政府接納務工人員落戶的積極性不高。正是這種二元的城鄉土地制度成為城市化進程緩慢一個重要原因。
他還表示，現行土地制度限制農村土地流轉，是阻礙城市化進程的另一個重要因素。并指出對宅基地限制是最嚴重的，有關政策規定農民的房子可以轉讓、出賣，但是其宅基地不能轉讓，這等于事實上限制了房子的流轉。由于宅基地不能流轉，農民的財產得不到轉移，就不能通過市場實現其價值。而承包地不能夠自由流轉，就限制了進城的農民放棄承包地，這既限制了農村土地的相對集中，也讓進城務工農民永遠割不斷和農村土地的聯系，一有風吹草動，就從城市回到農村去了。他直言，這也是形成“半城市化”的一個重要原因。對于有人說這是我國農村土地集體所有制的優越性，因為農民失業后回到農村仍可以其土地作為生活保障，蔡繼明認為從短期內看，這種觀點有一定道理，但長期固化下去，我們的城市化質量何時才能真正提高？現代化何時才能實現？
“可以說，不斬斷農民和土地千絲萬縷的聯系，他們永遠都不會做到義無反顧，永遠都擺脫不了農民的身份。同時，地方政府也有了依賴，不給進城務工農民任何社會保障。”鑒于此，蔡繼明提出，以土地制度改革為突破口，“置之死地而后生”，才能打破這種膠著的狀態。
他透露，最近正在為全國政協經濟委員會的一個調研組準備明年全國兩會上的一個發言，主要內容就是推進城鄉二元土地制度改革，加快城市化進程，提高農民財產收入，以此縮小城鄉居民的收入差距。
“作為一名經濟學家，我從我的知識結構、經濟學的角度提出土地制度改革的觀點和看法，但戶籍改革絕非幾個人就能完成的，它需要不同部門、不同領域的領導和專家，通過分類研究，提出切實可行的辦法。”由于涉及層面較多，蔡繼明建議，成立部級層面的統籌城鄉發展的機構迫在眉睫。
人物小傳
蔡繼明，南開大學經濟學博士，清華大學人文社會科學學院責任教授、博士生導師。現任清華大學政治經濟學研究中心主任，理論經濟學科負責人，經濟管理學院學位委員會委員，人文社會科學學院學術委員會副主任，美國哈佛大學肯尼迪學院富布賴特訪問學者，民進中央常委，民進中央經濟委員會主任，民進北京市副主委。
作為一名經濟學家，蔡繼明在價值和分配理論等方面卓有建樹。解決了古典勞動價值論與地租理論的矛盾；提出了按生產要素貢獻分配的理論；建立了廣義價值論模型；論證了非物質生產領域的勞動以及非勞動要素同樣創造價值。
作為清華大學假日制度改革課題組負責人，他設計了拆散黃金周、變傳統節日為法定假日、同時推行帶薪休假和長周末（小長假）制度的改革方案，促成了2008年國家假日制度的調整。他力主“帶薪休假制度”，并表示“如果帶薪休假制度普遍推行，那么‘十一黃金周’就會不取自消”。因被誤讀而遭到眾多網友抗議，甚至謾罵、侮辱和詆毀，并因此起訴百度而將他推向輿論的風口浪尖，至今仍是公眾關注的焦點人物。蔡繼明笑言“這實際上是自己的副業”，沒想到自己卻因這個“副業”受到矚目。
蔡繼明還有一個重要的身份——政協委員。作為第九屆、十屆、十一屆全國政協委員，他提交的議案和建議數不勝數，力圖通過自己的學術研究推動政治、經濟領域的改革。由于一些提案觸及既得利益者，他的直言也被認為是“膽大妄為，不想混了”。
近年來，我國城市化進程的迅猛發展，讓蔡繼明將研究領域轉向了城市化。他強調應優先發展大城市的城市化戰略，提出并構建了“適應工業化、城市化要求，分步梯次推進的土地制度改革框架”。他帶領學生深入城鄉基層考察調研、舉辦城鄉統籌論壇、培訓地方官員，提案也更多地與土地制度與分配理論有關……。有人說他“術無專攻”，既研究價值和分配理論，又觸動土地制度；既涉足假日制度改革，又熱衷城市化進程……蔡繼明則認為，學科之間都是互通的。經濟學的素養恰恰為自己提供了一種相對寬闊的視野，來系統地考察和思索城市化進程中的各種現實問題。在第五屆中國城市化國際峰會上，蔡繼明當選為2011年中國城市化貢獻力人物。
蔡繼明言辭犀利，但儒雅可親。他認為“現在的城市化是偽城市化，只能稱為城市建設”，坦陳“土地私有化有利于農民利益，房屋應有永久產權”。他形象地描述“幸福是多元函數”。因此，他以觀點鮮明和語言樸實而深受媒體歡迎。2007年蔡繼明被《南方日報》評為全國兩會“十大言者”，2011年被新浪網評為“最受媒體歡迎也是爭議話題最多的政協委員”。
