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2024年11月24日
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從未來發展看，城市化步伐依然在加快，各地基礎建設的需求依然旺盛，這就需要在妥善處理存量地方政府性債務時，要著眼于長遠，規范舉債融資機 制，從根本上化解地方政府財政問題。而市政債“破題”、稅制改革以及將地方政府債務收支分類納入預算管理等舉措，已經進入相關部門視野。
新年伊始，有關地方政府融資平臺風險凸顯的消息不斷：先是廣州城投集團身陷“債務千億元，變賣資產”的傳聞，后有武漢城投被爆“銀行授信瀕臨枯 竭”的消息。而類似的事情，在剛剛過去的2011年，已經出現多例，這其中就包括曾引起市場巨大震動的，云南省地方融資平臺公司——云南省公路開發投資有 限公司信用違約事件。
盡管這些傳聞和事件，或被當事方澄清“目前運作勢頭和未來發展良好”，或被專業人士解讀為“風險可控”，或經過多方斡旋短期矛盾化解，但從另一 個側面可以看出，扮演地方政府融資平臺角色的城投公司，債務風險正在逐漸顯現，而融資平臺負債占地方政府性債務的比例較高，這讓市場各方對地方政府性債務 風險的擔憂情緒日漸升溫。
擔憂情緒升溫不是沒有道理。地方政府舉債融資機制沒有有效規范和建立，土地出讓收入正因房地產市場調控而明顯下滑，過往的負債卻面臨集中到期。 按照此前審計署公布的數據，地方政府性債務余額總計10.7萬億元，且2012年和2013年分別有17%和11%的債務需到期償還。
顯然，防范化解地方政府性債務風險，成為當前財政金融領域的一個亟待攻克的課題。在日前結束的全國金融工作會議上，國務院總理溫家寶對今后一個 時期金融改革發展作出部署時強調，要防范化解地方政府性債務風險，并指出要綜合施策、標本兼治，妥善處理存量債務，規范地方政府舉債融資機制，將地方政府 債務收支分類納入預算管理，構建地方政府債務規模控制和風險預警機制。業內專家表示，這意味著在妥善處理存量債務、化解地方政府性債務風險的同時，一系列 規范的地方政府舉債融資機制和渠道將逐漸建立。
地方政府性債務風險總體可控
2011年6月底，云南省地方融資平臺公司——云南省公路開發投資有限公司(簡稱“云南路投”)，被爆出信用違約事件。據相關報道，去年4月 間，云南路投向債權銀行發函聲稱，“即日起，只付息不還本。”這一事件直接引爆地方政府融資平臺債務風險，一度引發債券市場上城投債的恐慌性拋盤。盡管此 事件經過云南省政府出面得以化解，但業界依然心有余悸，擔心地方政府融資平臺繼續出現信用違約。
這種擔心一方面來自部分地方政府的高負債率。相關數據顯示，截至2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于 100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。即便在經濟相對發達的廣東省，也存在相關風險隱患。廣東省審計廳的報告顯示，廣東有7個市本級和 5個縣(市、區)政府負有償還責任的債務率高于多數國家確定的100%的控制標準。
擔憂還來自于地方政府償債高峰期的集中到來，而償債能力卻不足。在全國合計超過10萬億元的地方政府性債務中，有超過五成最近三年到期。
但由于一些債務的期限結構與項目的投資回收周期不匹配，隨著償債高峰期臨近，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，否則資金鏈將面臨流動性風險，這一窘況，凸顯了部分地區的債務風險隱患。
不過，盡管償債高峰期臨近，且部分地區負債率較高，但從總體看，地方政府性債務風險仍然在可控范圍，發生系統性風險的可能性不大。人民銀行行長 周小川近日表示，地方政府融資平臺總體來講仍處于可控狀態，目前中央對這一問題給予高度重視，一個是要清理、要規范。與此同時，銀行體系經過這些年的改革 開放，在這方面的風險管控能力也有較大提升。當然也有一部分不夠規范，屬于在清理規范過程中。但要看到，中國政府債務與GDP之比總體處于國際上比較低的 水平，我們有能力控制和消化地方財政的債務問題。
一個被多次引用的數據對此提供了佐證。10.7萬億元的地方政府性債務余額，約占2010年我國GDP的1/4，約為2010年全國財政收入的1.3倍。業內人士分析，從全國財政的總體負擔上看，國家財政完全有能力償付這些債務。
財政部有關負責人此前接受采訪時也表示，從償債條件看，除財政收入外，我國地方政府擁有固定資產、土地、自然資源等可變現資產比較多，可通過變現資產增強償債能力。此外，我國經濟處于高速增長階段，有利于改善其償債條件。
存量債務亟待妥善處理
即便總體風險處于可控狀態，盡快妥善處理數以萬億元的地方政府性債務，仍是當前亟待攻克的課題。
對于這一課題，業內已有廣泛共識，即“疏堵”結合，綜合施策，標本兼治。這包括妥善處理債務償還和在建項目后續融資；按照誰舉債誰負責的原則，區別不同情況處理存量債務；清理規范融資平臺公司；堅決禁止政府違規擔保行為；建立規范的地方政府舉債融資機制等。
在地方政府性債務舉借主體中，最令外界關注的，無疑是數量眾多、融資規模較大且盈利能力欠缺的地方融資平臺。2010年底，地方政府性債務余額 中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別約為5萬億元和2.5萬億元，占比共計約七成。因此，業內觀點認為，處理地方政府性債務，首先要對地方融資平 臺公司債務進行妥善解決。
鵬元資信評估有限公司副總裁周沅帆表示，地方融資平臺債務占到地方政府性債務的46.83%，因此，要妥善處理地方政府性債務，首先必須處理好 地方政府融資平臺債務。周沅帆進一步分析，在對融資平臺進行清理規范的同時，應認識到其存在的合理性，在發展中解決地方融資平臺債務問題，可以通過公開發 行債券的方式，來替代現有銀行貸款，調整債務結構，同時提高債務透明度。
由于10.7萬億元的地方政府性債務中，有80%是銀行貸款。對此，前銀監會主席劉明康表示，從2010年開始，銀監會就按照“降舊控新”的精 神，依據“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的清理原則，推進平臺貸款補正合同、追加有效抵質押物、增提撥備、提高資本占用成本，以有效降低風 險。其中很重要的一點就是，要通過科學機制，讓風險早暴露、早發現、早度量和早干預，防患于未然。
由于最近兩年有數額較大的負債集中到期，所以短期的流動性風險防范問題，成為需要妥善解決的內容。隨著國家對地方融資平臺的清理和規范，部分項 目的后續融資出現斷流，此前不規范的融資項目風險開始暴露。對此，周沅帆表示，最近三年需償還的債務占總量的53%，因此要重點防范流動性風險，地方政府 可以通過減持上市公司國有股權、盤活現有資產等方式來提高流動性。
實際上，為妥善處理地方政府性債務，各地方政府也開始積極行動。比如在廣州，一個專司地方債務問題的地方債務處，在該市財政局新設。該處除了對 存量債務加強管理外，還將使得融資主體的“借、用、還”控制在廣州可承受的能力范圍內。此外，根據相關要求，從2011年9月起，地方政府性債務月報制度 在全國范圍內開始實行。
規范舉債融資機制期待突破
地方政府性債務的產生由來已久，特別是伴隨著上個世紀90年代的稅制改革，地方財政收入占比下降，而城市化進程加快卻帶來建設資金需求大幅增長，使得地方政府依靠財政收入已經不能滿足自身的資本開支，大規模舉債成為普遍現象。
從未來發展看，城市化步伐依然在加快，各地基礎建設的需求依然旺盛，這就需要在妥善處理存量地方政府性債務時，要著眼于長遠，規范舉債融資機 制，從根本上化解地方政府財政問題。而市政債“破題”、稅制改革以及將地方政府債務收支分類納入預算管理等舉措，已經進入相關部門視野。
通過發行市政債或地方政府債券的方式，取代現有融資模式，在業內早有探討。作為市政債的倡導者，早在2011年4月，周小川就曾表示，從城鎮化發展趨勢看，未來市政債和財產稅搭配，可較好地助力城鎮化。
但是現在，市政債的瓶頸依然存在。《預算法》規定，除個別由中央政府批準的地區外，地方政府不允許赤字，不能進行債務融資。對此，有專家認為， 首先應將債務納入全預算管理，相應修改預算法，并盡快建立政府性債務的監測體系和風險控制標準，將政府負有直接或間接償還義務的各類債務納入政府性債務的 監控范圍。
實際上，此前地方債的試點，已經標志著規范的地方政府融資渠道開始“破冰”。2011年10月20日，財政部宣布，經國務院批準，上海市、浙江 省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。有專家表示，讓地方政府成為負債主體，自行發債，是地方債發行制度上的一大進步，是讓地方政府舉債融資走向 陽光化所邁出的第一步，預計2012年自行發債試點可能擴大。
對于未來新的融資渠道，周沅帆接受采訪時表示，除了試點發行地方債外，一些地方政府正在嘗試通過信托等方式進行融資。此外，通過對基礎設施等資產進行證券化，也是可以考慮的方式，可以組建中國的“城市美”來專門負責對地方政府融資平臺資產進行證券化。
“十二五”規劃已明確提出，更加重視改革頂層設計和總體規劃。對于地方政府舉債機制的規范與建立，同樣需要頂層設計。劉明康曾表示，當前，國家 特別注意加強頂層設計，正在深入推進國家和地方債務管理體制機制改革，按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系，健全地方財稅體 系。
