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2024年11月24日
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從“十五”中國(guó)大張旗鼓提出城鎮(zhèn)化開始,到“十二五”又一次提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策,十年過(guò)去了,雷聲大、雨點(diǎn)小已經(jīng)成為了歷史常態(tài)。
兩次城鎮(zhèn)化提出背景都是在國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期。
1997年亞洲金融危機(jī),中國(guó)出口遇到了較大壓力,使得經(jīng)濟(jì)學(xué)界“增加內(nèi)需”呼聲日漲,導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化政策堅(jiān)冰的突破,沉寂了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的城鄉(xiāng)二元制度壁壘,終于在改革呼聲中面臨挑戰(zhàn)。然而,最終大部分政策只停留在紙面上,相關(guān)的戶籍制度改革僅限于小城鎮(zhèn),特別是中西部地區(qū)的小城鎮(zhèn),在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也只限于對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的改革,涉及到外來(lái)流動(dòng)人口的改革政策幾乎沒有什么根本性的變化。即使有些城市嘗試了一下,例如鄭州和石家莊,也都因?yàn)榉N種現(xiàn)實(shí)原因回歸于原狀。隨著亞洲金融危機(jī)的緩解,城鎮(zhèn)化政策落實(shí)的有關(guān)改革問(wèn)題也就被擱置在一旁。
值得回味的是,當(dāng)2008年國(guó)際金融危機(jī)來(lái)臨時(shí),還是拉動(dòng)內(nèi)需的原因,城鎮(zhèn)化呼聲又一次高漲起來(lái)。可是一旦現(xiàn)實(shí)壓力減小,無(wú)論是從“十二五”規(guī)劃,還是從現(xiàn)實(shí)政策制定,城鎮(zhèn)化改革依然面臨著被擱置的狀態(tài)。
城鎮(zhèn)化癥結(jié)何在
2010年中國(guó)的第六次人口普查數(shù)據(jù)表明,中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到49.68％,按照前十年城鎮(zhèn)化率增速,到2011年底,中國(guó)城鎮(zhèn)化率肯定超過(guò)50％。
但是從統(tǒng)計(jì)的數(shù)字還可以看出,到2010年,中國(guó)被統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口,其中有32.1％屬于在城鎮(zhèn)居住半年以上,但是沒有城鎮(zhèn)戶籍的人口,這些人口大約為2.14億,其中農(nóng)村跨區(qū)域就業(yè)的務(wù)工人員占71.8％;城市間流動(dòng)人口為6800萬(wàn)。
外來(lái)人口和戶籍人口有多大的區(qū)別,可能是我們?cè)谥贫ǔ擎?zhèn)化政策中最為關(guān)心的問(wèn)題。
首先,外來(lái)人口不能享受戶籍人口的各項(xiàng)社會(huì)保障政策和福利政策,因?yàn)閷?duì)外來(lái)人口社保繳納率執(zhí)行上差別很大,直接影響到外來(lái)人口的失業(yè)和養(yǎng)老保障問(wèn)題。當(dāng)然,外來(lái)人口也無(wú)法享受到戶籍人口的低收入補(bǔ)貼。
其次,外來(lái)人口就業(yè)受到限制,比如,公務(wù)員的考試有戶籍要求,一些國(guó)有企業(yè)的重要崗位和國(guó)家事業(yè)單位的就業(yè)也有戶籍要求。也就是說(shuō),外來(lái)人口和戶籍人口還存在著就業(yè)上的不平等。
第三,無(wú)論是原來(lái)的福利分配住房還是后來(lái)的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等,基本不對(duì)外來(lái)人口開放。即使是外來(lái)人口在城鄉(xiāng)結(jié)合部所居住的出租房,在管理上也被認(rèn)定為不合法的,因此而導(dǎo)致外來(lái)人口集中居住的社區(qū)環(huán)境十分惡劣。
第四,雖然一些城市宣布非戶籍人口可以與戶籍人口平等地在城市中小學(xué)就學(xué),但是出于日常的入學(xué)消費(fèi),以及天然的心理歧視問(wèn)題,外來(lái)人口子弟入學(xué)難以實(shí)現(xiàn)真正平等。而長(zhǎng)期在就業(yè)地城市居住的外來(lái)人口子女,不能在父母就業(yè)所在地參加高考,這是目前對(duì)于外來(lái)人口在教育上最大的不平等待遇。
第五,外來(lái)人口在城市不能享受購(gòu)房和購(gòu)買汽車等消費(fèi)貸款,雖然這是商業(yè)銀行自身制定的政策,但也是基于戶籍管理體制的歧視性政策。
當(dāng)然,涉及到外來(lái)人口的歧視性政策還有很多,主要還是基于以上五個(gè)方面。
在中國(guó)的城鎮(zhèn)化政策中,大概涉及到三類人口:本地農(nóng)村人口、外來(lái)農(nóng)村人口和外來(lái)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口。
目前看,本地農(nóng)村人口在當(dāng)?shù)刂苯愚D(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口的阻力主要在于農(nóng)民自身意愿。因?yàn)樵谘睾０l(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū),當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)土地升值的預(yù)期較高,而且還享受集體的各項(xiàng)福利和計(jì)劃生育二胎政策,轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的愿望并不高。在城市拆遷涉及到的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問(wèn)題,大多是通過(guò)利益談判來(lái)解決。但對(duì)于外來(lái)人口,各級(jí)城鎮(zhèn)政府沒有那么慷慨,因?yàn)橥ㄟ^(guò)解決他們戶口而獲得土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的即期利益并不明顯。再者,外來(lái)人口作為城市廉價(jià)勞動(dòng)力已是事實(shí),且大多屬中低收入人口,城鎮(zhèn)政府一般不愿意解決他們的戶籍問(wèn)題,因?yàn)闀?huì)給財(cái)政帶來(lái)更大負(fù)擔(dān)。如財(cái)政收入增長(zhǎng)速度不變,增加了對(duì)新增人口的支出,等于分?jǐn)偭嗽瓉?lái)戶籍人口的福利支出,自然也會(huì)遭到原城鎮(zhèn)戶籍人口的反對(duì),并通過(guò)各種輿論和所謂民意渠道反饋到城鎮(zhèn)政府,進(jìn)而影響政府決策。
城鎮(zhèn)等級(jí)化與公共服務(wù)差距
近幾年頒發(fā)的有關(guān)中央文件提出,要推進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度改革,也就是說(shuō),要把城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)放到中小城市和小城鎮(zhèn)。根據(jù)目前等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體系,所謂中小城市意指地級(jí)市和縣級(jí)市。
那么,中小城市和小城鎮(zhèn)為什么成為戶籍管理體制改革的重點(diǎn)？為什么大城市和直轄市不能率先展開改革呢？
從上世紀(jì)90年代中國(guó)提出城鎮(zhèn)化政策以來(lái),實(shí)際上都遵循一個(gè)基本思路,即擔(dān)心省會(huì)城市和直轄市戶改后會(huì)造成社會(huì)不穩(wěn)定。然而據(jù)我所知,恰恰是這些大城市,擁有的外來(lái)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中小城市。例如,北京就有超過(guò)700萬(wàn)以上的外來(lái)人口,上海則已經(jīng)超過(guò)了900萬(wàn),并沒有什么不穩(wěn)定的因素,外來(lái)人口只是需要多一點(diǎn)公共服務(wù),只是希望和戶籍居民擁有平等公共權(quán)利。
我在此前的文章中曾經(jīng)多次提到過(guò),中國(guó)的等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制的最大特點(diǎn)是,高等級(jí)城市可以通過(guò)行政手段和等級(jí)優(yōu)勢(shì)汲取更多資源,它們獲取的資源越多,戶籍居民所享受的公共福利也就越多,這些福利一旦固化,就形成了既定的利益格局。問(wèn)題是,高等級(jí)的城市也就代表著高的行政級(jí)別,而在中國(guó),行政級(jí)別決定著政策設(shè)計(jì)的初始思路。如果在其他方面的改革受到不同利益階層的制約,而和城市公共福利相關(guān)的改革自然也就影響到了具有社會(huì)影響力的階層,他們會(huì)擔(dān)心,自己的生存環(huán)境、居住環(huán)境以及所享受到的公共福利,是否會(huì)在改革過(guò)程中受到侵蝕。
我們可以注意到,2009年以來(lái)房?jī)r(jià)上漲的趨勢(shì),很多人將其歸罪為政府和開發(fā)商,認(rèn)為土地出讓金和房地產(chǎn)利潤(rùn)推高了房?jī)r(jià)。其實(shí),人們都忽視了一個(gè)根本原因,城市的等級(jí)越高,房?jī)r(jià)上漲得越快,這些所謂的一線城市,無(wú)疑也是公共福利最好的城市。人們?cè)谶@些地方買房或者投資,是考慮到這里的公共福利稀缺性,從而預(yù)期房?jī)r(jià)還會(huì)上漲。
我們還注意到,恰恰是這些城市都提出了限制外來(lái)人口進(jìn)入的政策,或者是把戶籍準(zhǔn)入門檻條件定得奇高無(wú)比。因?yàn)檫@些城市的戶籍人口已經(jīng)享受到了高福利,如果還有更多的人來(lái)享受同等的福利,必然要在原有的福利蛋糕中切出一塊,結(jié)果是減少了原有戶籍人口的福利供給。
從戶口在城市間的可對(duì)換關(guān)系也可以看出城市之間差別。首先,北京和上海的戶口是可以平等對(duì)換的,因?yàn)檫@是兩個(gè)公共服務(wù)水平最高的直轄市。但天津和重慶即使同為直轄市,戶口卻難以對(duì)換到北京和上海。其次,是省會(huì)城市或者地縣兩級(jí)城市的戶口對(duì)換,這中間還要考慮到東中西部地區(qū)發(fā)展水平的差距。中西部地區(qū)的省會(huì)城市戶口,不一定可以平調(diào)到東部地區(qū)發(fā)達(dá)的地縣兩級(jí)城市和建制鎮(zhèn)。拋開區(qū)域差別,東部地區(qū)內(nèi)部的城市等級(jí)差別也是十分明顯,各等級(jí)城市之間的戶口對(duì)換也存在著很大的難度和制約條件。
可以看出,根據(jù)城鎮(zhèn)的行政等級(jí)體系,中小城市對(duì)應(yīng)的是行政等級(jí)較低的城市。目前,中小城市和所謂高等級(jí)大城市的差別,不僅僅體現(xiàn)在城市規(guī)模、人口數(shù)量等方面,更重要的是行政等級(jí)所涵蓋的公共服務(wù)水平之間的差別,這種差別對(duì)于外來(lái)人口就成為難以逾越的門檻,也就是所謂“城鄉(xiāng)壁壘”,其實(shí)這種壁壘不僅存在于城鄉(xiāng)之間,也存在城鎮(zhèn)之間。
公共服務(wù)差距的形成
眾所周知,絕大部分國(guó)家并不限制人口遷徙,而人口之所以流動(dòng),更多是選擇就業(yè)和尋租機(jī)會(huì),而不是簡(jiǎn)單地追求更好的公共服務(wù)。需要看到,發(fā)達(dá)國(guó)家的城市間的公共服務(wù)水平差距并不突出。原因是各城市間的地位是平等的,沒有上下級(jí)關(guān)系,在固定的分稅制原則下,城市享有既定稅收來(lái)源,并不需要向其他城市繳納稅收。
然而在中國(guó),由于城市間行政地位的不平等,也由于上下級(jí)城市間存在著公共資源管理和分配的關(guān)系,因而使得資源更多流向行政等級(jí)較高的城市。出現(xiàn)這種情況的根本原因,源于當(dāng)初的市管縣、地改市、縣改市和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)等政策。
上世紀(jì)80年代中期,借鑒珠三角和長(zhǎng)三角發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),中國(guó)開始探索通過(guò)城市帶動(dòng)農(nóng)村、中心城市帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的方法,并實(shí)行市管縣政策。政策的出發(fā)點(diǎn)是利用城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)尚不發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì),在地級(jí)市的范疇內(nèi)實(shí)行合理的經(jīng)濟(jì)布局和資源配置。然而,在這個(gè)過(guò)程中,一個(gè)事實(shí)被忽視,那就是當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。在廣東、江蘇、浙江、福建、山東等省,縣以下經(jīng)濟(jì)所占比重幾乎超過(guò)了全省經(jīng)濟(jì)的70％?，F(xiàn)實(shí)中,并不是市帶動(dòng)了縣,而是縣域經(jīng)濟(jì)搞活了全盤經(jīng)濟(jì)?？墒钱?dāng)時(shí)研究城市改革的部門是國(guó)家體改委,而研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的部門是中央農(nóng)村政策研究室,研究的分割使得相關(guān)政策并不銜接。在制定市管縣政策時(shí),并沒有考慮這一特殊的發(fā)展現(xiàn)象。
由于城市經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,分別促進(jìn)了城市、縣城和建制鎮(zhèn)的發(fā)展,之后就促進(jìn)了“地改市”“縣改市”和“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”,把原來(lái)主管縣域農(nóng)村工作的地委行政公署撤銷,直接由城市管理縣鄉(xiāng)和農(nóng)村,最終形成了城市管理城市和城市管理農(nóng)村的體制,直接將具有深厚歷史傳統(tǒng)的等級(jí)化地方區(qū)域管理體系,演變成為等級(jí)化的城市管理體制。
傳統(tǒng)的等級(jí)化區(qū)域管理體制,至少在每一個(gè)管理層級(jí)的利益特性不是那么突出。但是改市以后,管理者的利益和城市的利益關(guān)系就變得緊密起來(lái)。一方面,城市的發(fā)展好壞,在上世紀(jì)90年代可以作為政績(jī)的最好體現(xiàn);另一方面,高等級(jí)的行政官員都住在高等級(jí)的城市,城市的基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境的改善直接和官員的個(gè)人利益發(fā)生了關(guān)系。這里并不是體現(xiàn)某一個(gè)具體官員的利益,而是所有在這個(gè)等級(jí)體系內(nèi)絕大多數(shù)官員的利益。
有了利益還要有相應(yīng)的權(quán)力。所謂的權(quán)力,不僅僅體現(xiàn)在相應(yīng)的管理權(quán)限上,更重要的是借鑒當(dāng)年農(nóng)村改革和企業(yè)改革大包干的經(jīng)驗(yàn),而建立的上下級(jí)政府財(cái)政包干制。這種財(cái)政包干體制雖然建立在所謂契約關(guān)系上,然而因?yàn)榇嬖谥燃?jí)管理體制,達(dá)成契約的談判基礎(chǔ)并不平等。簡(jiǎn)而言之,就是首先要保證上級(jí)政府的所需,之后才是幾乎不留余地的包干,把看不見的空間留給下級(jí)政府。在這種體制下,低等級(jí)城鎮(zhèn)所創(chuàng)造的公共資源被上繳到上級(jí)城市,而上級(jí)分配下來(lái)的資源也被截留到高等級(jí)城市。
雖然上世紀(jì)90年代后期,中國(guó)在縣以上開始實(shí)行分稅制,但是因?yàn)榉侄愔埔彩墙⒃诓黄降日勁谢A(chǔ)之上,而且縣以下仍未實(shí)行分稅制,所以在沿海發(fā)達(dá)地區(qū),雖然有些建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平和稅收能力達(dá)到甚至超過(guò)了中西部地區(qū)地級(jí)城市的水平,但是因?yàn)檫@種資源分配和上繳的方式,使得它們的城區(qū)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于上級(jí)主管縣市的水平。
我們?cè)?jīng)在上世紀(jì)90年代中期試圖調(diào)整這種利益關(guān)系,希望能把下級(jí)城鎮(zhèn)所創(chuàng)造的資源更多的留給基層,但經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)十幾年的努力,幾乎徒勞無(wú)功。目前,這種等級(jí)化的行政資源分配格局,仍然左右著中國(guó)城市發(fā)展公共服務(wù)水平差距的格局。
等級(jí)化城鎮(zhèn)體制后果
等級(jí)化行政資源分配格局帶來(lái)的后果,首先就是資源利用粗放。畢竟資源的獲取不是來(lái)自城市間市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng),也不是利用高效的城市管理手段對(duì)稀缺資源的合理配置。因此我們看到當(dāng)下城市發(fā)展和建設(shè)極端粗放。
最近一段時(shí)期,我們?nèi)ミ^(guò)的大部分城市都在擴(kuò)建新區(qū),都在搞大景觀建設(shè),建形象城市、生態(tài)城市,修大馬路和大廣場(chǎng),完全違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本規(guī)律,在很大程度上是在浪費(fèi)資源。造成這種狀況的原因,主要是基礎(chǔ)設(shè)施的資金來(lái)源長(zhǎng)時(shí)間沒有受到約束,中央分配的供地指標(biāo)基本被截留在地級(jí)城市,并用于出賣獲得土地出讓金,用于城市建設(shè)。城市建設(shè)得越好,土地價(jià)格越高,這種擴(kuò)張機(jī)制導(dǎo)致城市“攤大餅”式的發(fā)展。
城市資源粗放型利用和“攤大餅”式發(fā)展,為未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本的增加埋下了伏筆。因?yàn)橐呀?jīng)投入和建設(shè)的公共設(shè)施,在空間面積和單位產(chǎn)出不相匹配情況下,直接關(guān)系到城市能否承擔(dān)起未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)成本和公共服務(wù)成本。從最近限制房?jī)r(jià)政策對(duì)城市的影響就可以看到,沒有土地出讓金支持,地方政府只能靠發(fā)債來(lái)維護(hù)城市的運(yùn)營(yíng),然而已經(jīng)放大的空間面積,相應(yīng)放大了基礎(chǔ)設(shè)施成本,卻沒有相應(yīng)的產(chǎn)出機(jī)制,一定會(huì)對(duì)城市的未來(lái)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生巨大財(cái)政壓力。
另外,城市粗放發(fā)展,直接影響到服務(wù)業(yè)發(fā)展水平。一方面,基礎(chǔ)設(shè)施空間面積過(guò)大,單位容積率低,提高了服務(wù)業(yè)的成本,降低了服務(wù)業(yè)的規(guī)模效益。另一方面,從形象工程的角度,反對(duì)各類與所謂城市景觀不協(xié)調(diào)的便民服務(wù)業(yè)的進(jìn)入,也就等于排斥了最具有就業(yè)吸引潛力,并能滿足大眾基本需求的服務(wù)業(yè)發(fā)展。相應(yīng)的,通過(guò)以對(duì)外來(lái)人口的排斥和低密度的發(fā)展空間,使得新增的服務(wù)業(yè)就業(yè)需求失去生長(zhǎng)點(diǎn)。
我們經(jīng)常提到,城市到底是為誰(shuí)所建,當(dāng)然這是理論上的提法。然而在現(xiàn)實(shí)中城市的發(fā)展自然就把外來(lái)流動(dòng)人口排斥在了城市化進(jìn)程之外。當(dāng)城市運(yùn)用行政手段獲取資源時(shí),就已建立起以戶籍人口為基礎(chǔ)的公共服務(wù)體系。而城市如果以土地出讓金為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)埋單時(shí),土地出讓必然是一種趨利行為。城市政府和房地產(chǎn)開發(fā)商的利益一致,推動(dòng)了城市的發(fā)展走向,就是高公共服務(wù),好的居住形態(tài),美觀的城市面貌,結(jié)果就是為富人敞開了城市的大門。
如果城市是為富人所建,當(dāng)然就對(duì)所有的底層外來(lái)人口關(guān)上大門,但這里的關(guān)上大門只是指關(guān)上公共服務(wù)的大門,作為廉價(jià)勞動(dòng)力,他們還要為城市的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。因此,在這樣等級(jí)化城市發(fā)展模式中,城市等級(jí)越高,城市的公共服務(wù)水平也就越高,而對(duì)于城市人口的所謂素質(zhì)也要求得越高,因此在這些城市里的民意,其實(shí)也就是反映著戶籍人口的民意和官意達(dá)到了某種契合,城市的限制人口進(jìn)入政策也就應(yīng)運(yùn)而生。
改革一定要放在中小城市？
其實(shí)道理已經(jīng)不言自明。等級(jí)化城市體系最大的特點(diǎn)就是等級(jí)決定著一切。如果決策者的利益和等級(jí)相聯(lián)系,并與等級(jí)化的城市利益并存時(shí),所有的決策也就反映出一個(gè)基本事實(shí),還是建立在等級(jí)化城市管理體制下的改革政策思路。
所有的高等級(jí)城市利用行政權(quán)力和行政等級(jí)優(yōu)勢(shì)獲取資源的同時(shí),市場(chǎng)的要素當(dāng)然也就相應(yīng)地跟進(jìn)。換句話說(shuō),當(dāng)城市形成了較好的公共服務(wù)體系的時(shí)候,產(chǎn)業(yè)的集聚也就輕而易舉。當(dāng)產(chǎn)業(yè)集中了,“高端人口”集中了,肯定也會(huì)有所謂“低端人口”的進(jìn)入,因?yàn)橐粋€(gè)富人是需要一批窮人來(lái)服務(wù)的。問(wèn)題是這些窮人是否可以被接納。這時(shí)候等級(jí)化的城市體制發(fā)揮了作用。等級(jí)高的管理者認(rèn)為這里富人較多,還是上富人少一點(diǎn)的地方去吧,那里不會(huì)有什么不穩(wěn)定的問(wèn)題。可是同理,即使低等級(jí)的城市還是有高下之分,他們也不愿意接納外來(lái)的作為廉價(jià)勞動(dòng)力的窮人。
當(dāng)提出在中小城市率先進(jìn)行戶籍管理體制改革時(shí),我原來(lái)的想法也是支持,認(rèn)為改革的阻力比較小?？墒亲屑?xì)斟酌,中小城市在資源分配和財(cái)稅體制中絕對(duì)是弱者,它們把大部分的資源上繳給上級(jí)城市,沒有條件吸引更多的產(chǎn)業(yè),在有限的資金尚無(wú)法為戶籍人口提供公共服務(wù)情況下,再把外來(lái)人口公共服務(wù)的問(wèn)題也壓到它們身上,我想相關(guān)的政策也只能流于形式和口號(hào)。
從上世紀(jì)90年代開始提出城鎮(zhèn)化政策以來(lái),總體思路就是先在中小城市和小城鎮(zhèn)改革。然而隨著等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制作用的日漸發(fā)揮,外來(lái)人口的流向卻逐步集中在高等級(jí)城市。因?yàn)橹袊?guó)市場(chǎng)要素的流動(dòng)是跟著行政資源走。當(dāng)一個(gè)城市把所有的好處都留下的時(shí)候,人口也一定會(huì)向這里集中,這個(gè)規(guī)律已經(jīng)被改革開放幾十年的歷史所證明。所以我們看到了一些怪現(xiàn)象,一些城市明確地提出了限制人口的政策,但是擋不住人口向這里集中的趨勢(shì),因?yàn)檫@里有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。而對(duì)于中西部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn),它們急切盼望著產(chǎn)業(yè)和人口的進(jìn)入,然而由于缺乏行政資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),卻成無(wú)米之炊。
城鎮(zhèn)化改革思路和設(shè)想
中國(guó)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi),國(guó)際貿(mào)易的壓力必然趨緊,及早拉動(dòng)內(nèi)需,推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革仍為當(dāng)務(wù)之急,因?yàn)樯蟽|人口進(jìn)城所帶來(lái)的消費(fèi)需求,以及對(duì)公共服務(wù)的要求,一定會(huì)帶來(lái)消費(fèi)水平的增長(zhǎng)。
在現(xiàn)行的等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制中,急切地一次性推進(jìn)改革,顯然并不現(xiàn)實(shí),但是在目前的形勢(shì)下,改革并不是沒有操作空間,甚至可以在一定幅度內(nèi)大膽推進(jìn)。
首先,需要穩(wěn)妥有序解決舉家遷徙農(nóng)民工的落戶問(wèn)題。改革30多年來(lái),各種放權(quán)讓利的措施已經(jīng)實(shí)施得差不多了。但城鎮(zhèn)化首先涉及的是6800萬(wàn)的城市間流動(dòng)人口和4000萬(wàn)舉家遷徙進(jìn)城就業(yè)的外來(lái)農(nóng)村務(wù)工經(jīng)商人員。這批人大多是大學(xué)畢業(yè)生和農(nóng)村的精英,也是目前社會(huì)上最敏感的網(wǎng)絡(luò)群體。如果一次性或者分期分批解決他們?cè)诰蜆I(yè)所在城市的戶籍問(wèn)題,并同時(shí)賦予他們享受公共服務(wù)的基本權(quán)利,他們一定會(huì)擁護(hù)這些改革政策,有利于社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。
第二,要盡早地研究等級(jí)化的城市管理體制的改革和治理,至少可以先從省直管縣開始,以減少行政管理層次,促進(jìn)城市間平等競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)資源的合理配置和高效利用,打下良好的改革基礎(chǔ)。同時(shí),改革設(shè)“市”辦法,重新確定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),只要鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到5萬(wàn)以上,可以直接申請(qǐng)?jiān)O(shè)市。對(duì)鎮(zhèn)區(qū)人口較多的建制鎮(zhèn),可根據(jù)人口規(guī)模,決定上級(jí)管理的層級(jí),甚至可以實(shí)行地級(jí)市直接管理。而縣鎮(zhèn)之間的財(cái)政體制也應(yīng)做出調(diào)整,可實(shí)行分稅制直接到鎮(zhèn),如果在中西部地區(qū)推行有困難,在發(fā)達(dá)地區(qū)的人口較多,發(fā)展水平較快的鎮(zhèn)可以先行改革。再有就是削弱上級(jí)城市和下級(jí)城市之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,形成不同等級(jí)城鎮(zhèn)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
第三,扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展導(dǎo)向,應(yīng)該是未來(lái)改革的重點(diǎn)。到目前為止,我所認(rèn)識(shí)的絕大部分城市負(fù)責(zé)人對(duì)于城市的認(rèn)識(shí)還是停留在表面。但是不言而喻,目前的城市粗放發(fā)展模式會(huì)導(dǎo)致未來(lái)一系列問(wèn)題的發(fā)生,如債務(wù)危機(jī)、征地矛盾、資源浪費(fèi)以及環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的危機(jī)等,當(dāng)然更有可能引發(fā)外來(lái)人口的群體事件。扭轉(zhuǎn)的方向主要應(yīng)該集中在提高人口密度,降低城市發(fā)展成本,提高土地利用效率,為低收入人口和外來(lái)人口提供平等的公共服務(wù),增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期行為等等方面。
第四,要逐步地縮小外來(lái)人口和當(dāng)?shù)貞艏丝诘墓卜?wù)差距。可以看到,從上世紀(jì)90年代以來(lái),對(duì)于外來(lái)人口的歧視性政策已經(jīng)有了明顯的改進(jìn),一些部門和地方政府也在逐步對(duì)外來(lái)人口放開一些公共服務(wù)。如教育部開始研究相關(guān)政策,允許外來(lái)人口子女在父母就業(yè)所在地讀完中小學(xué)后,可以在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖?一些城市也把保障房,特別是公租房向外來(lái)人口開放。如果在就業(yè)的開放度和社保的繳納率以及轉(zhuǎn)移接續(xù)服務(wù)等方面再有較大改進(jìn),外來(lái)人口和戶籍人口的公共服務(wù)差距可以縮到很小,戶籍管理制度改革的阻力也就會(huì)小很多。一旦公共服務(wù)差距等于零,現(xiàn)行戶籍管理制度存在的價(jià)值也就不復(fù)存在。
當(dāng)然,改革也要涉及宏觀經(jīng)濟(jì)體制調(diào)整,特別是有關(guān)中央的分稅制和轉(zhuǎn)移支付政策,也要根據(jù)城鎮(zhèn)化政策進(jìn)行相應(yīng)的改革。調(diào)整財(cái)稅分配政策,實(shí)際上等于把沿海發(fā)達(dá)地區(qū)因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而造成的外來(lái)人口公共服務(wù)壓力問(wèn)題、治安問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題造成長(zhǎng)期社會(huì)和經(jīng)濟(jì)債務(wù),從制度上得以根本解決,否則,“中央請(qǐng)客、地方出錢”的政策肯定得不到貫徹和落實(shí)。
最后,如果中央真希望在中小城市和小城鎮(zhèn)推進(jìn)有關(guān)城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)改革,那就應(yīng)該把資源配置向這些城鎮(zhèn)傾斜,賦予發(fā)展產(chǎn)業(yè)的用地指標(biāo),并支持它們改善基礎(chǔ)設(shè)施,為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外來(lái)人口就業(yè)、定居創(chuàng)造條件。如果按照現(xiàn)行的等級(jí)化體制,中小城市即使放開了戶籍管理,也一樣吸引不了人口到這里來(lái)定居。當(dāng)然,等級(jí)化的城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系差距包含了行政管轄區(qū)域,在這些方面如果可以進(jìn)行較大的突破,并不是沒有可能,問(wèn)題是由中央還是地方來(lái)下改革的決心。
中國(guó)的等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制,已經(jīng)造成了城鎮(zhèn)之間嚴(yán)重的公共服務(wù)差別。改革的難點(diǎn)在于,享受到這些優(yōu)化的公共服務(wù)水準(zhǔn)的不是某些人,而是在高等級(jí)城市居住的所有戶籍人口形成的利益群體。
我們注意到很多人在呼吁中國(guó)改革的時(shí)候,強(qiáng)調(diào)了各項(xiàng)權(quán)利的尊重,也強(qiáng)調(diào)了要打破利益集團(tuán)。殊不知,在城鎮(zhèn)化的改革問(wèn)題上,我們面臨的是中國(guó)最大的利益群體,這個(gè)群體整體上是城鎮(zhèn)戶籍人口,而且由不同等級(jí)、不同公共服務(wù)水平、不同地域、不同城鎮(zhèn)的無(wú)數(shù)個(gè)戶籍人口構(gòu)成。因此在推進(jìn)改革時(shí),我們可以看到這一群體的失語(yǔ)甚至是反對(duì)。有些號(hào)稱最堅(jiān)定的改革分子,在這些問(wèn)題上往往提出了令人大跌眼鏡的觀點(diǎn),因?yàn)檫@牽扯到他們的具體利益。
總之,城鎮(zhèn)化無(wú)疑面臨重重挑戰(zhàn),好在中央政府已經(jīng)從穩(wěn)妥有序的角度出發(fā),提出了一系列的城鎮(zhèn)化改革政策,畢竟這是一項(xiàng)可以破解金融危機(jī),有利于中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展穩(wěn)定的變革。關(guān)鍵在于是否認(rèn)識(shí)到,難度并不在于客觀條件,而在于我們的信心。
