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2024年11月24日
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討論農民工的城市融入問題，不等于關注所有農民工都要轉變為城市居民的問題。每個農民工是否想成為城市居民，是他們自己的選擇，我們更關注的是農民工是否享受平等的、自由的城市化機會問題
近年來，農民工“市民化”、融入城市等漸漸地成為研究和刊論的焦點問題，農民工群體自身的變化和國家社會政策的調整是兩大關鍵性催化劑：一方面農民工群體本身發生一些質的變化，比如新生代農民工已經出現，更多的農民工希望在城市獲得市民權；另一方面，國家對農民工的社會政策從過去的控制轉向一定程度的接納和肯定，為農民工提供了更為寬松的政策環境。
社會政策與農民工融入城市機會的公平問題
從過去30年有關農民工的社會政策演變中，我們可以看到這樣一種進程：從不接納到有控制的接納，再到相對寬松的放開。迄今為止，有些政策理念和規定的公平性有所提升。比如，國家規定農民工子女在流入地享有同等的義務教育；要求將農民工納入社會保障體系；修改后的《勞動合同法》賦予了農民工更多的權利，像休息權、就業穩定權以及社會保障權等；一些城市也開始對戶籍制度進行一定的改革，變暫住制度為居住制度，放寬了對農民工入戶的限制，試圖為農民工提供均等的公共服務。尤其重要的是，一些社會政策理念發生了重大轉變：決策者逐漸意識到有責任和義務為農民工提供與城市居民同等的社會政策待遇。
但是，社會政策的缺位問題還是相當嚴重，主要表現在兩個方面：一是社會政策沒有涵蓋農民工，二是有些社會政策雖然涵蓋了農民工，但沒有很好地落實。前者如住房保障政策、公共服務政策、各種補貼政策等。后者如農民工子女教育政策、農民工培訓政策、勞動權益保障政策等。
不管是社會政策沒有涵蓋農民工，還是涵蓋了但落實不好，一個重要的原因是所有社會政策的出臺，并不是以農民工市民化為前提的。雖然中央提出推進城鎮化的發展戰略，但是各地尤其是超大城市對吸納更多農村人口，仍然持猶豫、恐懼的態度，不少城市還在考慮如何控制外來人口，特別是農民工進城的措施。農民工在城市中面臨的張力對中國社會政策的挑戰
雖然農民工與城市社會的關系狀況不能都由社會政策的缺位來解釋，但是社會政策確實對農民工在城市的處境以及與城市的互動關系等方面造成很大的影響。有關農民工對城市社會的影響以及城市社會對農民工的排斥，已經有過很多的研究和結論，但是各種觀點也有很大的差別。有的認為，農民工的積極作用大于消極作用；有的認為農民工如果長期不被城市接納，就會給城市社會帶來很大的沖擊。如果從適應角度去討論農民工與城市社會的關系，公平的社會政策對農民工和城市社會都顯得重要和迫切。
世界各國的城市化實踐表明，即使沒有城鄉二元體制的影響，農村人口進入城市、完成城市化也是一個不斷學習和適應的過程，不是一蹴而就的，這個過程一般要歷時一代人。相對其他國家而言，中國在過去30年中，農民工經歷了不止一代人，而今還沒有完成城市化：這并不是因為農民工沒有這樣的學習和適應能力，也不是因為他們不愿意去學習和適應，而是因為中國獨特的城鄉體制和行政管理制度延緩、阻止了農民工的城市化學習和適應進程。農民工與城市社會之間已經出現社會體制、社會認同、價值觀念、行為方式上的張力、沖突和緊張。
調查表明，在城市找工作過程中，有15.7%的農民工認為，城市社會仍然存在對農民工的歧視；有85%的農民工之所以選擇將來返回農村，其主要原因是“在城市里受到歧視，回到農村可以享受平等和尊嚴”。顯然，還有不少農民工在城市社會或多或少感受到歧視，影響到農民工在城市社會的融入程度。
因此，在討論農民工的城市融入問題的時候，應首先關注的是他們是否與城市居民一樣享受同等的基礎性社會公平和機會底線。對農民工來說，最近十來年中，基礎性社會公平和機會底線確實有了不少改善，比如許多職業準入限制取消了，社會保障制度向他們覆蓋了，子女的教育問題有所緩和了等，但是，他們還沒有真正、全面地享受到這樣的基礎性公平和機會底線，這里的關鍵問題是國家還沒有從戰略上去考慮農民工融入城市的問題，仍然把農民工視為城市社會的暫住者。
加快社會政策的整體性改革和創新是解決農民工問題的不二選擇
需要聲明的是，討論農民工的城市融入問題，不等于關注所有農民工都要轉變為城市居民的問題。我們的價值取向是，每個農民工是否想成為城市居民，是他們自己的選擇，我們更關注的是農民工是否享受平等的、自由的城市化機會問題。這要求加快推進改革和創新中國社會政策體系。
如果我們將社會政策改革和創新與過去30多年經濟體制改革做簡單的類比，那么從經濟體制改革中可以獲得一些對推進社會政策改革的啟示和經驗：從上世紀80年代初開始，中國的經濟改革也是漸進、分部分地進行，從農村家庭聯產承包責任制到鄉鎮企業、城鎮商業包干、國企廠長負責制等，當時也不是一種系統的改革，確實是“摸著石頭過河”，但是這樣的改革逐漸累積起來，為1992年以建立“社會主義市場體制”為目標的系統性經濟體制改革奠定了基礎。同樣，上世紀90年代末開始，國家的社會政策也開始碎步改革：從確保農民工工資及時足額發放、取締收容遣送制度、社會保障向農民工覆蓋、農民工子女教育以及農民工培訓等，到現在有十多年時間，也積累了一些經驗，為社會政策的全面和系統改革奠定了較好的基礎。推進社會公正，已經成為社會政策改革和創新的共識；推進城鎮化，已經成為國家的重要發展戰略。現在最重要的是，要把局部進行的社會政策改革和創新上升到國家層面的全面、系統和整體的社會政策改革和創新。
如果說經濟體制改革總體目標是構建以市場為資源配置的基礎性機制的社會主義市場經濟，那么社會政策改革和創新的總體構想應該是建構以社會公正為機制的社會主義公民權體系，在這樣的體系中，每個中國人都享受同等的公民權，不應存在性別、區域、種族、職業、戶口等方面的差異和歧視。具體到農民工在城市社會的融入問題，在社會政策上要推進以戶籍制度改革為引擎的整體性社會體制改革，使農民工享受同等的居住權、就業權、教育權、保障權、參與權、表達權、組織權等。
