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2024年11月24日
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在經濟全球化和區域一體化加速發展的國際背景下,當代中國的區域經濟一體化進程也初露端倪,形成了諸如長江三角洲、珠江三角洲等區域集群發展的態勢。但是這些區域內部都不同程度地存在著諸多治理難題,如重復建設、地方保護主義、惡性競爭等,最終損害了其健康發展和競爭力。為有效化解區域一體化發展進程中的治理困境,研究者主要提出了三種思路:其一,是實現從行政區行政①向區域行政②的轉變;[1]其二,是實現從行政區行政向區域公共管理③的轉變;[2]其三,是實現區域行政的制度化。[3]但是,通過對20世紀90年代末以來長江三角洲與珠江三角洲演化的深入考察,筆者發現以地方政府間合作為基本內容的區域行政已迅速發展起來,完成了從行政區行政向區域行政的轉型。從實踐來看,盡管區域行政在相當程度上促進了區域經濟一體化的發展進程,但諸多深層次的問題并未得到解決。因此,區域行政的發展還不足以擔當推進區域經濟一體化的發展重任,未來中國區域經濟一體化的發展路向應該是實現從區域行政向區域治理①的轉型。
一、區域經濟一體化推動區域行政的發展
經濟全球化和區域經濟一體化是當前世界經濟發展的兩大趨勢。隨著中國社會經濟的發展,尤其是加入WTO后，改革開放的不斷深化和市場經濟體制的初步確立,中國地區間經濟發展的聯系日益緊密,區域合作的范圍和領域不斷拓展,合作規模不斷增大,形成了像長江三角洲、珠江三角洲等重要的經濟區域。盡管區域經濟一體化是一種在市場規律作用下，以市場導向為主，受利益機制支配的、能給區域內各成員帶來超額利潤的區域經濟聯合行為，并非是行政一體化。但是，在當代中國地方政府主導型市場經濟的發展背景下，區域經濟一體化目標的實現卻有賴于發展區域行政。原因如下。
首先，區域經濟一體化作為一種地域過程，最終目的是形成一個同一的區域經濟組織，即區域經濟共同體。這個共同體內，過制定共同的區域產業政策以及與此相關的其他各項社會經濟政策，以勞動地域分工為基礎，統籌規劃，最終建立一種垂直型分工與水平型分工相結合的區域經濟聯合體系，促進共同體成員的共同繁榮。[4]P153-154盡管如此，但在行政性分權和財政包干改革以來地方官員的財政與經濟激勵所導致的“諸侯經濟”和愈演愈烈的“地方保護主義”、[5]嵌入在經濟競爭中的地方政府官員之間的政治晉升的博弈[6]等因素作用下，區域經濟一體化往往遭遇著傳統的行政區行政這一不可逾越的障礙。最終區域內不僅地區間的自然經濟聯系被人為阻隔，而且地方保護主義、地區封鎖與地區大戰等層出不窮。結合世界各國的發展經驗來看，解決區域經濟發展的矛盾關系如果完全寄希望于市場型協調模式，往往只能是適得其反，因而必須借助于政府干預型協調模式。[7] P181-188
其次，隨著區域經濟的發展，大量區域性公共事務諸如流域治理、環境保護、公共安全與衛生等隨之產生。而傳統的以單一地方政府為主體的單邊行政受制于財政、人才、技術等因素的制約，在面對日趨增多的區域性公共事務時，往往束手無策。加之中央政府與地方政府之間存在嚴重的信息不對稱，中央政府獲得信息的成本巨大，于是區域性公共事務治理仍主要依賴于地方政府。但是，地方政府往往囿于局部地方利益，對區域性公共事務采取“不作為”的態度。更何況各地方政府都寄希望于“搭便車”，即都不想付出治理成本，卻坐享治理績效，結果必然是區域公共性事務治理失靈。更有甚者，一些地方政府還借機維護地方利益，不惜損害區域整體利益，這不僅致使區域性公共事務難以有效治理，而且會侵害區域經濟一體化內在的互利互惠原則，造成區域公共問題持續滋生的惡性循環。因此，需要發展區域行政，減少矛盾與沖突，創造和諧的發展環境。
最后，從理論上分析，在一國之內不同行政區域之間不應該存在關稅壁壘。但是，從當前中國的發展實踐來看，由于特定的歷史與體制背景，行政區的經濟功能非常突出。在市場化進程中，作為有限理性經濟人的地方政府在強烈追求自身利益和轄區利益最大化動機的驅使下，往往會選擇動用行政手段干預地方經濟發展。在這種情況下，作為地方政府行政管轄范圍的行政區劃界限，也就如同一堵“看不見的墻”，使區域經濟一體化所需要的資源要素按照市場法則進行跨區域的自由流動被行政性力量所阻隔，從而出現一種與區域經濟一體化進程完全相悖的運行態勢，即所謂“行政區經濟”。行政區經濟的發展引發了地方政府企業化、企業競爭尋租化、要素市場分割化、經濟形態同構化、資源配置等級化以及鄰域效應內部化等問題。[8]由于區域經濟一體化與行政區劃的沖突在表面上表現為行政區與經濟區的不一致，因此，從行政區與經濟區關系視角出發，考慮到我國經濟發展的特點，主張通過行政區劃的調整使行政區與經濟區相一致。但是，行政區劃調整并非破解“行政區經濟”迷局的靈丹妙藥，因為“區域的疆界是永恒存在的，即使行政區劃也無法避免帶來新的‘行政區經濟’”。[8]
此外，行政區劃頻繁調整不僅造成大量社會財富浪費，而且成本很高，會降低行政效率，還會對社會、經濟、政治發展產生許多不良影響。而且，“重新調整行政區劃是一項復雜工程涉及政治、經濟、文化等各個方面，有可能會引起某些局部的不穩定因素”。因此，與其承擔因行政區劃調整產生的高額成本，不如發展區域行政。正是在這樣的背景下，20世紀90年代末以來，長江三角洲和珠江三角洲作為當代中國最為發達的兩個經濟區域，在區域經濟一體化進程中，區域行政取得了長足的進展。
二、區域行政的具體運作
面對區域發展中的種種問題，長三角與珠三角的地方政府逐步意識到區域合作的重要性，不僅區域合作的意識開始確立，而且在越來越多的領域開始實現了制度化合作。
首先，區域合作的意識開始確立。在長三角各地的發展戰略規劃中，主動融入上海，將分散的各地區整合為整體，已逐步成為長三角各級政府的共識。在2002年5月8日結束的第二次滬蘇浙經濟合作與發展座談會上，通過了區域經濟合作的原則和計劃，標志著長江三角洲區域政府合作共識的真正確立。這次座談會確定，將以優化發展環境為突破口，進一步深化區域經濟合作。2003年3月，上海和江浙政府簽訂合作協議，三省達成共識，提出要以上海為“龍頭”，蘇浙為兩翼，共同推進長三角經濟一體化。與長三角類似的是，近年來珠三角地區的合作力度不斷加大，主動融入區域發展已經成為基本共識。
其次，在諸多方面實現了制度化合作，具體表現在以下五方面。
1.區域統一的規劃。區域規劃不僅是國家實現區域協調發展的重要工具，而且也是政府介入區域發展最具影響力的工具。特別是對涉及到區域發展中的公共性議題，任何單一地方政府的權限是無法有效處理的，因此加強上級政府的統一協調是刻不容緩的事情。2008年8月6日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，審議并原則通過《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，這是國務院首次對國內的區域發展提出規劃性要求。此外，由國家發展與改革委員會聯合長三角地方政府等編制的《長江三角洲地區區域規劃綱要》也即將出臺。在珠三角地區，繼2004年9月的珠江三角洲環境保護規劃與2005年1月的《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃(2004-2020年)》相繼實施后，醞釀已久的,珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》也在2008年歲末獲得國務院批準。當然規劃的制定只能說是適應了區域經濟發展的趨勢，在實際操作過程中還應該加大協調力度，務求取得實效。
2.都市圈的規劃。早在1995年的《珠江三角洲經濟區城市群規劃》中，就確立了“以珠三角有機協調的城市群為整體，以廣州為核心，以廣州至珠海和以廣州至深圳的發展線為主軸，建設大廣州和珠江口東西兩岸3個都市帶地區”。后來，經過不斷完善，形成了珠江三角洲三大都市圈的基本發展規劃。在空間格局上，珠三角地區要形成兩條發展主軸、三大都市圈，呈網絡狀發展。兩條發展主軸分別向香港、澳門延伸，一條是廣港發展軸，一條是廣澳發展軸。三大都市圈分別是中部都市圈(廣州、佛山)、東岸都市圈(深圳、東莞、惠州)、西岸都市圈(中山、珠海、江門)。在2000年7月，江蘇省第三次城市工作會議作出了建設南京、蘇錫常和徐州三大都市圈的戰略決定。會議提出要跨越行政區劃界限、以經濟分工和協調合作為基礎，以交通為紐帶，形成以特大城市為中心的都市圈，通過強化南京、蘇錫常和徐州三大都市圈的功能，以帶動全省城鎮的快速發展。2001年和2002年根據江蘇省政府的要求，在建設廳的主持下，省內有關部門、規劃部門和相關城市相繼編制了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規劃，并于2002年分別經江蘇省政府批準實施。都市圈規劃在促進區域合作中的意義是不言而喻的，它必須透過“淡化行政區劃”以及“在尊重各方利益的前提下，以市場機制為準則、以政府協調為手段、以跨區基礎設施和大型骨干工程為先導”的各種不同方式來達到區域間沒有障礙的目的。
3.行政區劃改革。一般認為，由于現行行政區劃與區域經濟發展之間的種種矛盾，使區域內統一的共同市場難以形成，最終嚴重阻礙了區域一體化的發展。因此，必須打破行政區經濟，才能整合各種資源，從而提升整個區域的競爭力。既然許多矛盾都是由“行政區經濟”所導致，那么一個現實而有效的途徑就是進行行政區劃改革。20世紀末以來，兩個三角洲地區發生了急劇的行政區劃改革熱潮。從2000年12月至2002年4月，長江三角洲有11個縣(市)被兼并。通過行政區的兼并，整個長江三角洲地級市的市區面積由原來的4352平方公里增加到了17539平方公里，南京、揚州、鎮江、常州、無錫、蘇州等城市的市區已經聯為一體。除此之外，還包括2001年蕭山和余杭并入杭州、2000年錫山市并入無錫和吳縣市并入蘇州、2002年武進市并入常州和鄞縣并入寧波等。2000年的廣州將原來代管的縣級市花都與番禺并入、2002年佛山將其原管轄下的順德市、南海市、高明市和三水市撤市并區而組建了大佛山。類似的還有珠海撤消斗門縣設立斗門區、大惠州“合并”了惠陽市、江門市“合并”了新會市。這些行政區劃的改革，一方面是由于中心城市本身轄區范圍有限不利于城市整體發展，另一方面是城市區域的擴大也有利于提高其競爭力。但更重要的是，由于跨行政區的協調困難重重，因此通過調整行政區劃就成為一種便捷而高效的區域治理方式。
4.建立區域政府間合作組織。長三角地區的區域政府間合作組織發展相對較快，已形成了較為完善的網絡體系。到目前為止，長江三角洲有關地方政府共建并參與了4個區域性合作組織：長江沿岸中心城市經濟協調會、長江三角洲城市經濟協調會、長江流域發展研究院和長江開發滬港促進會。在珠江三角洲地區，盡管制度化的區域政府間合作組織起步相對較晚，但推進非常迅速。在2003年的廣東省人大會議上，來自珠三角地區的各個地方政府負責人不約而同地表達了一個共同的心聲和主張，即建立珠三角地區市長聯席會議制度，加強區域合作，提高珠三角的綜合競爭力，實現共同繁榮和發展。在2008年6月19日，廣東省委、省政府在《關于爭當實踐科學發展觀排頭兵的決定》中提出要加強珠三角經濟一體化，提高珠三角區域輻射引領能力。為落實這一決定，最近廣東省委提出要創新珠三角合作協調機制，探索用城市聯盟等方式，推動珠三角區域合作向制度化方向發展，實現有序競爭、共贏發展;由廣東省發改委聯合珠三角9個地級以上市牽頭組建的政府間合作組織也正在加速推進。日益完善的區域政府間合作組織，對于推進城市群內協調合作項目產生了明顯的成效，而且比較固定的區域政府間合作組織也逐漸成為城市群內處理區域共同議題和各城市政府間利益沖突與矛盾的協調機制。
5.部門間的協作。通過部門間的協商與協議開展合作，是近年來兩個三角洲區域合作的亮點，也是最具成效的合作策略。原因在于，這種通過具體職能部門之間的溝通、協調與合作，是最直接、也是最能避免行政區劃邊界限制的最佳方式。盡管它不具有整體性和長遠性，但卻具有相當的彈性，也適合于區域合作中先易后難的治理原則。截止到目前，珠三角的地方政府相關職能部門在發展旅游業、流域治理、人力資源、公共安全、城市規劃等諸多具體事項的協作上取得了突出的成效。近年來，長江三角洲內政府部門間圍繞一些具體的區域性事務也展開了成效顯著的協作。如2003年4月10日，兩省一市的工商局長在杭州簽訂《加強“長三角”區域市場管理合作的協議》;4月19日，兩省一市的人事部門以及江蘇、浙江所屬的19個城市人事部門行政首長在上海發布了《長江三角洲人才開發一體化共同宣言》;7月初，在南京舉行的“長江三角洲旅游城市15+1高峰論壇”上，16個城市的市長共同簽署了《長江三角洲旅游城市合作宣言》;8月，在杭州召開了長江三角洲物流高層論壇，蘇浙滬的物流主管部門和國內物流專家共同研討“長江三角洲物流圈”;10月13日，江浙滬簽署教育實質性合作協議;11月2日，上海、江蘇和浙江三地的科技部門領導在杭州簽署了《滬蘇浙共同推進長三角區域創新體系建設協議書》;2004年3月11日，江浙滬三省市工商局局長在上海聯合簽署了《長三角地區消費者權益保護合作協議》。
