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2024年11月24日
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其實就上述土地問題，國內(nèi)的專家學(xué)者、房地產(chǎn)企業(yè)家甚至相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的官員等，一直呼吁盡早對土地制度進(jìn)行改革，《土地管理法》的修訂也已歷時3年有余。
在12月10日舉行的CIHAF2011中國住交會“中國土地大會”上，與會代表直言，與立法的修訂相比，土地制度改革在實踐中已走在了前面。在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地制度改革已是大勢所趨，箭在弦上。
城市化加速引發(fā)土地矛盾
“作為發(fā)展中國家，我國最大的內(nèi)需在于城鎮(zhèn)化，最大的發(fā)展?jié)摿σ苍谟诔擎?zhèn)化。”中國國土資源報社社長陳國棟介紹說，“十二五”期末，我國城鎮(zhèn)化水平將再 提高4個百分點，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到51.5%，年均增長0.8~1個百分點。與發(fā)達(dá)國家70%~80%的城鎮(zhèn)化率相比，我國的城鎮(zhèn)化還有很大的發(fā)展空間。
在本屆住交會的多場論壇上，數(shù)位經(jīng)濟(jì)學(xué)家也表示，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢十分嚴(yán)峻，我國經(jīng)濟(jì)的出口導(dǎo)向和投資拉動這兩種模式已不可持續(xù)，因此拉動內(nèi)需勢在必行。
與此同時，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，因土地問題引發(fā)的矛盾也日益凸顯。城市的過度外延擴(kuò)張導(dǎo)致土地利用率低下、征地不時引發(fā)社會穩(wěn)定問題、耕地紅線岌岌可危……都在考驗著管理者的智慧。 “全國在‘十二五’期間新增建設(shè)用地需求總量約為4659萬畝，而‘十二五’規(guī)劃中要求新增建設(shè)用地的總量控制在3450萬畝，相當(dāng)于有1209萬畝的指標(biāo)無法落地。”陳國棟表示，這給我國的國土資源管理帶來了巨大壓力。
中國土地學(xué)會副理事長、國土資源部咨詢研究中心咨詢委員黃小虎分析認(rèn)為，我國現(xiàn)行的征地制度與地方政府經(jīng)營土地的方式，雖然在過去十幾年間帶動了城市建 設(shè)的快速發(fā)展，但“奧秘就在地方政府通過征地和經(jīng)營土地，集聚了大量的建設(shè)資金”。現(xiàn)在，這種發(fā)展方式積累的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等矛盾，已經(jīng)到了非解決不可 的地步。
一方面，我國的土地利用粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng) 計，從1996年到2008年，我國城鎮(zhèn)用地增長了52.21%，增加的土地主要來自農(nóng)村。城市外延擴(kuò)張的結(jié)果是，城市存量土地大量閑置，同時土地利用效 率低下。無論是地方政府還是企業(yè)，都熱衷于進(jìn)行成本較低的征地，而不愿意利用土地儲備成本較高的城市存量土地。“這個問題不解決，保護(hù)耕地，集約、節(jié)約利 用土地就是一句空話。”黃小虎說。
另一方面，我國土地利用已透支未來。黃小虎認(rèn)為，土地出讓金的一次性收取、地方征地的土地抵押或質(zhì)押負(fù)債，本質(zhì)上都是寅吃卯糧。這種透支未來的發(fā)展方式，積聚了極大的金融和社會風(fēng)險。
此外，土地收益的社會分配不公引發(fā)的矛盾也很突出。城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，城市內(nèi)部的貧富差距也在擴(kuò)大。如果城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求不足，靠內(nèi)需拉動經(jīng)濟(jì)就難以實現(xiàn)。
實踐走在立法的前面
“縱觀這幾十年來的發(fā)展，凡是集體經(jīng)濟(jì)搞得好或發(fā)展快的農(nóng)村，都突破了現(xiàn)行征地制度的限制，土地或公開或隱蔽地進(jìn)入了市場。”黃小虎認(rèn)為，土地制度改革的實踐已經(jīng)走在了立法的前面。矛盾的積累已近質(zhì)變，土地制度改革目前已經(jīng)箭在弦上，不得不發(fā)。
按照今年6月國土資源部印發(fā)的《國土資源“十二五”規(guī)劃綱要》，土地制度改革將緊緊圍繞“十二五”期間單位GDP建設(shè)用地面積降低30%的目標(biāo)。
對此，黃小虎認(rèn)為，土地制度改革的理想模式是賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權(quán)。一是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)民在國家規(guī)劃引導(dǎo)下自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程。二是對必須征為國有的土地賦予農(nóng)民談判權(quán)，參照市場價協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。
此外，對于地方政府經(jīng)營土地制度的改革，一些地方試行的工業(yè)用地年租制已經(jīng)有所觸及，但還是少了根本性的改革探索，還處在理論探討階段。“隨著時間的推 移，這個制度也是非改不可的，否則征地制度改革也可能改不下去，因為任何經(jīng)營活動都是以追求收益最大化為目的，地方政府如果從事經(jīng)營活動也不可能例外。” 黃小虎說。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平則認(rèn)為，與分稅制改革并行的土地出讓收入分配制度，實際是當(dāng)前地方財政賴以生存的根本之一。土地可以創(chuàng)造巨大的財富，問題是這些財富怎么用，用于哪里。
葉劍平建議，在土地制度改革復(fù)雜而困難的當(dāng)下，在土地制度的新老制度變遷中間，可以安排一個過渡化的模式，引入一個“第三方”，即土地的經(jīng)營者，使地方政府回到裁判員的角色，化解其承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險，彌補(bǔ)當(dāng)前不完善的土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)新老制度的對接。
“以土地開發(fā)整治為例，地方政府作為主體提供監(jiān)管、服務(wù)平臺，市場提供投融資平臺，第三方提供運(yùn)營平臺。由第三方進(jìn)行土地開發(fā)與區(qū)域發(fā)展的一體化經(jīng)營， 實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。”葉劍平說，土地制度的改變在于如何做好地方政府的工作，如何發(fā)揮市場的效率，如何集聚更多的資本，使得市場各個參與主體都能夠獲益，“所 有不是共贏的游戲都是不可持續(xù)的”。
實際上，對于房地產(chǎn)企業(yè)而言，面臨著當(dāng)前房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，其在拿地策略上也在進(jìn)行著轉(zhuǎn)變。如葉劍平所言，部分房企已積極參與到城市或區(qū)域的開發(fā)運(yùn)營當(dāng)中，做起了如葉劍平所建議的“第三方”城市運(yùn)營商的角色。
