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2024年11月24日
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我國當前正處于人口城鎮化的加速期。大規模的農村人口向城市集聚并引帶大規模的人口流動，是解釋我國當前多數社會發展問題的基礎動因之一。科學認識這個動因，冷靜應對這些問題，通過創造性的制度安排，將這一演進趨勢引導到有利的方向，是我們各方面工作必須共同面對的問題。
我國城鎮化的特殊形態與制度基礎
長期以來，我國人口城鎮化顯著滯后于工業化，從城鄉人口分布與產業結構的對應關系看，2010年底，我國常住人口的城鎮化率接近50%，終于趕上了世界人口城鎮化率的平均水平；但是同一年，我國的工業化率卻高達40%，超出世界平均水平近一倍。按照錢納里的世界發展模型，一國的工業化率達到30%時，城鎮化率可以達到60%；工業化率達到40%時，城鎮化率一般在75%以上。在相同的工業化率水平下，我國的城鎮化率比世界平均水平低20個百分點以上，這種情況在世界范圍內是不多見的。從城鎮化與就業結構的關系看，2010年我國二三次產業就業比例為63%，按錢納里的世界發展模型，我國城鎮化率比就業結構相同的國家要低20個百分點以上。據統計，2010年我國有2.4億農村勞動力在非農產業就業。從經濟密度與人口密度的對應關系來看，受上述兩方面因素影響，我國的經濟集聚度遠高于人口集聚度。2010年，全國地級及以上城市（市轄區）生產總值占全國 GDP的 61%，而人口只占全國的29%。長江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大都市圈目前的經濟總量約占全國的35%，而人口只占全國的15%左右；在日本，東京、大阪和京都三大都市圈，經濟總量占全國的 73%，人口也占到 68%。這意味著，我國的城鎮化進程可以大規模地吸納農村勞動力創造社會財富，但又使其大多停留在“流而不遷”的狀態，而沒有為他們支付相應的社會成本。
特殊的城鎮化道路歸因于我國特殊的人口管理制度，特別是人口基礎管理和福利制度。工業化的積累階段，我國在計劃經濟體制下，通過農產品統購統銷制度集中了土地財富，同時又通過戶籍制度限制農村人口進入城鎮分享工業化利益，曾創造了工業化率超過35%、而人口城鎮化率不足20%的世界奇跡。工業化的高速發展階段，我國在市場經濟體制下，依然依靠戶籍制度，嚴格區分農村人口與城鎮人口、區隔土地福利與城市福利，充分享受了農村勞動力廉價無限供給條件下，全面擴大非農產業就業而無需為此支付相應城市福利成本的“人口制度紅利”，創造了二三次產業國民收入超過80%、而人口城鎮化率不足50%的又一個奇跡。
顯然，以戶籍制度為核心，依靠農村集體土地所有制，把多數農村人口吸附于社會成本較低的“土地福利”上，大規模吸收農村勞動力在非農產業就業，并運用較強的行政管控手段，把他們及其家庭排斥在社會成本較高的“城市福利”之外，是支撐我國人口城鎮化長期滯后于工業化的重要制度基礎之一。這種“人口制度紅利”，隨著戶籍制度而產生，又隨著這項制度的運行而維持，也將隨著這項制度的逐步失效而消失。
新時期人口管理存在的“制度失效”
可惜的是，產生于計劃經濟時代的戶籍制度，以及依附于其上的人口福利制度，經過30多年的改革開放，其有效性已經大打折扣了。
其一，“人戶分離”現象的普遍化造成既有人口管理工具的失效。傳統戶籍制度是以人口管控為目標，依托屬地制度和單位制度，附著勞動就業、義務教育、基本醫療、社會救濟、計劃生育、社會治安、政治選舉等一系列政府社會管理功能的行政架構。這個體制幾乎涵蓋了政府全部的社會管理權能，維系著我國基本的社會秩序。其特點，一是對人口流動具有天然的排斥性，人口管理的固定性很強，特定地區的人口由該地區的政府負責配置相應的公共產品，責任清晰，界限分明。二是人口管控的效率較高，人口遷移后如果不能轉移戶籍，其身份識別和公民待遇在新的遷入地都將發生問題。在計劃經濟時期，這個體制的有效性是不言而喻的。但是，隨著市場經濟改革中人口異地遷移規模的不斷擴大，“人戶分離”現象大量產生，戶籍管理與人口管理基本脫節，過去附著在戶籍上的社會管理基礎被嚴重削弱了。
其二，“社會人”的大規模產生造成既有社會利益平衡機制的失效。區分農村和城市這兩類不同人口，設置來源于集體所有制土地的“土地福利”和來自政府財政支付的“城市福利”這兩類性質不同的社會福利體系，并通過戶籍制度，將兩類福利予以區隔，是我國原有平衡社會利益的有效機制。農村人口可以依據農村戶籍較為均等地獲得土地收益，卻很少能夠得到財政性的社會保障；同樣，城市人口可以依據城鎮戶籍獲得財政性的“城市福利”，卻基本不能得到土地收益。這種利益平衡機制，是我國在工業化高速發展時期能夠有效控制人口盲目進入城市、未造成城鎮化“貧困陷阱”的基本原因。但是，隨著人口遷移規模的不斷擴大，離開了原有福利單位卻因戶籍制度的限制無法進入另一類福利體系的人越來越多，原有的利益平衡被逐步打破了，一系列新的社會矛盾大量產生。戶籍制度下的社會利益分類平衡機制，已不適用于人口自由遷移條件下的社會管理。
其三，政府公共服務職能的強化造成“管控型”人口管理體制的失效。戶籍制度下的人口管理，著眼于人口的管控，以維護社會安全為主要目的，通過人口出生、死亡和遷移的登記，實現對人口的行政控制。在這種情形下，具有巨大社會能量并能夠不斷產生多樣性管理需求的人口，必須作為一個簡單的社會符號來管理，由此產生了我國人口管理體制的兩個明顯特點：即管理業務的單一性和管理體系的單一性。正是由于我國人口管理體制這種帶病運行的狀況，導致承擔政府公共服務管理職能的其它行政機構，開始放棄與人口基礎管理部門銜接的努力，試圖各自獨立開辟管理渠道和管理載體，大規模占用財政資源，不但推高了人口管理的行政成本，而且也進一步損害了人口管理的行政效率。人們普遍認為，我國現有人口管理體制不能有效支持日益復雜的人口管理需求，已成為當前最迫切需要解決的問題之一。
必須客觀地承認，現階段我國人口管理出現的“制度失效”現象，正在日益銷蝕著曾為我們經濟社會發展帶來奇跡的“人口制度紅利”。繼續維系這個制度體系所要支付的社會成本，已經遠遠超過了它能帶來的社會收益。要創造新的奇跡，必須依靠新的“制度紅利”。
打造新時期發展的“人口制度紅利”
新的發展支撐主要來源于科技進步和勞動者素質提高。大規模地提升人口質量，高效率地形成人力資本，既是較快提高全要素生產率的基礎條件，也是打造人口管理新“制度紅利”的邏輯起點。我們認為，這樣的人口管理體制應該具備以下幾個要件。
一是要為“優先投資于人”的戰略重心提供管理保障。一個國家的人口管理體制，通常是由這個國家特定時期的行政重心決定的。我國歷史上，曾出現過以軍事為重心的“兵役型人口管理”、以稅賦為重心的“賦役型人口管理”、以提高工業積累為重心的“管制型人口管理”。當前，人口管理的行政重心應該逐步轉移到控制人口數量、提高人口質量、促進人力資本的形成上來。形成人力資本的管理因素較為復雜，一般與涉及人口數量控制、促進健康素質、文化素質和道德素質提升的行政事項相關，主要依賴生育、教育、健康、就業、遷移等公共服務管理部門。這與“管制型人口管理”主要依賴社會安全保障部門的情況有很大不同。新時期的人口管理，必須首先適應這種管理轉型的需求。
二是要為人力資本形成提供多方位的管理銜接。新的人口管理體制，必須能夠支撐和銜接涉及人口發展的所有公共服務領域，其基本框架應該是：建立城鄉統一、區域統一和民族統一的人口登記制度，整合人口出生、婚姻、死亡和遷移登記的相關職能；制定全國統一的國家人口發展規劃及人口政策，并在國家人口發展規劃指導下，制定適合地方發展需要的區域人口發展規劃及人口政策；組織全國統一的國家人口立法，并在國家人口立法的約束下，建立與區域人口發展規劃相適應的人口法律體系；實施全國統一的人口發展狀況監測和人口統計，建立開放的全國人口信息公共平臺，依法為與人口發展緊密相關的各政府行政機構、公共服務事業單位及公民自治組織提供基礎信息服務。這個體系框架，著眼于人口服務，為保障人口發展與經濟、社會、政治發展的協調性，通過人口統計、人口監測和人口規劃，為就業、教育、醫療、養老、社會救濟等社會公共服務領域提供底層管理條件。
三是要創造人力資本有序流動的管理環境。人力資本的價值，是在與自然資源和物質資本的有機結合中實現的。有效保持勞動力的自由流動，是促進人力資本形成不可或缺的基礎條件。傳統的人口管理，以具體的“戶籍人”為工作對象，必須盡量降低人口流動的規模和頻率，為人口管控提供封閉的管理條件。而新的人口管理體制，則重在掌握人口遷移流動信息，對人口遷徙權沒有內在排斥性。此外，傳統的人口管理，依賴相對固定的人口戶籍地，因此在行政實踐中，不得不嚴格區分異地人口的身份，并在客觀上造成公民待遇的不平等。而新體制則為實現人口發展的均等機會，著力銜接人口流出地和流入地的相關公共服務部門，必須立足于均等的公民身份，保障并持續維護居民身份的均等。
毫無疑問，上述要件在我國人口管理的傳統制度“基因”中是欠缺的。但是，我國改革開放以來，為應對大規模的人口流動，已經客觀上形成了一些新體制需要的生長點，應該引起我們的重視。比如，身份證制度對戶籍管理的沖擊，已使戶籍地管理為主轉向現住地管理為主成為可能；居住證制度的探索，已使非戶籍人口融入城市成為可能；流動人口城市福利保障方面的努力，已使部分公共服務項目脫離戶籍的束縛，轉入實有人口現住地管理；一些公共服務部門根據新形勢的要求，獨立建設新的管理渠道，已使部分公共服務項目實現了戶籍人口與流動人口的均等化享有；社區管理對傳統“街居制”日益明顯的影響，已使“單位人”管理轉向“社會人”管理找到了適用的管理載體，等等。這些新的生長點，有的與其它制度重疊，不夠簡潔；有的與其它制度銜接不夠，缺乏協調；有的與其它管理渠道并行，效率不高；有的缺少法律支撐，穩定性不足。但是它們適應新的形勢，體現新的原則，具有新的生命力。要充分利用我國城鎮化加速的有利時機，在創新社會管理的過程中，適時推動人口管理體制的整體改革，打造我國新時期新的“人口制度紅利”。
