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2024年11月24日
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中國經(jīng)濟50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第204期日前召開。論壇成員、中國經(jīng)濟體制改革研究會會長宋曉梧發(fā)表了題為：“經(jīng)濟發(fā)展方式轉型：政府與市場”的主題演講。宋曉梧說，當前中國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的需求極為迫切，但是在實際工作運行中，中央和地方對這一問題的認識并不一致，于是帶來了諸多困難。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，關鍵在于界定政府和市場的邊界，通過建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的社會組織，把原本應該市場解決，現(xiàn)在卻被政府干預的事情交還給市場自行解決。
轉方式首先要明確思想
談轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，宋曉梧首先是高度評價了“十二五”規(guī)劃。他說，“十二五”規(guī)劃以科學發(fā)展觀為指導，有一個很大的指導思想轉變。不再突出GDP增長指標的重要性，而是更多地強調(diào)民生，并且明確提出來就業(yè)優(yōu)先，而不是GDP優(yōu)先。
“十五”規(guī)劃、“十一五”規(guī)劃的時候往往先把GDP指標定出來，保證在五年期間GDP平均增長的一個速度，比如說8%。然后把GDP增長8%分解，具體到外貿(mào)出口增長多少，投資、消費增長多少。隨后再進一步分解，圍繞GDP增長8%制訂交通運輸、煤電等等的具體指標?？傊褪且訥DP指標為中心展開規(guī)劃。
宋曉梧談到了當前的經(jīng)濟走勢。他說，“十一五”期間中國總體經(jīng)濟發(fā)展還是一直保持高速，在2008年爆發(fā)國際金融危機以后，中國率先走出了經(jīng)濟危機的陰影，并且綜合實力有很大的增強。GDP已經(jīng)超過了日本，現(xiàn)在成為世界第二。問題是這在后來成為了很多人論證中國政府作用應該進一步加強的理由之一，認為中國政府的強大作用可以使經(jīng)濟很快發(fā)展。并且提出觀點：既然前一階段發(fā)展這么好，在全世界十多年保持經(jīng)濟發(fā)展速度領先，那么就按照原來那條路走不是很好嗎，我們自己為什么要提出轉變經(jīng)濟發(fā)展方式？
宋曉梧說，發(fā)展是有階段性的，并不是說有以前的成功經(jīng)驗就可以保證以后仍然可以按照同樣的路子走下去。中央提出來的轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是有現(xiàn)實根據(jù)，有實質指向的，對中國的體制來說很有針對性。在新的歷史時期，國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化，能不能很好地適應國際和國內(nèi)形勢的變化，進一步理順政府和市場的關系，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，對中國經(jīng)濟的長遠發(fā)展來說非常重要。
今年是“十二五”開局之年，中國正面臨著嚴峻的國際形勢。希臘政府債權危機，意大利政府下臺，法國也有一定的債務危機，美國債務危機引發(fā)了占領華爾街運動，世界經(jīng)濟形勢并不像有一些人估計的那么樂觀。在今年年初中國經(jīng)濟50人論壇內(nèi)部討論的時候，有一些同志認為國際金融危機陰影已經(jīng)徹底走過去了，國內(nèi)形勢也挺好，所以應該在當前這個時期繼續(xù)抓住經(jīng)濟發(fā)展不放，經(jīng)濟總量把美國超過了再說。甚至還有一種看法認為，美國、歐洲遇到的危機反過來更證明中國前一段政策的成功。可是我們必須認識到，中國現(xiàn)在實際上已經(jīng)成為了世界經(jīng)濟的重要組成部分，如果外需受到很大的影響，就會馬上影響國內(nèi)的出口和就業(yè)。隨著歐洲債務危機和美國債務危機不斷的惡化，全球經(jīng)濟并不是原來想象的那樣會呈現(xiàn)V型復蘇，至少也是W型的，好了沒兩年就出現(xiàn)了二次探底，之后的情況還很難預測。
由于中國經(jīng)濟運行中深層次矛盾的存在，中國未來在保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行方面難度也很大。從經(jīng)濟指標來看，今年確實有一些指標不錯，比如說城鄉(xiāng)差距今年有所縮小，但是也存在很多問題。比如說中國面臨的通貨膨脹形勢還比較嚴重，雖然近期往下降了一點但是仍然比較高；另外一些中小企業(yè)也遇到了比較大的困難。更嚴重的是消費需求增幅回落了，上半年中國社會消費品零售總額實際增長12.1%，比去年同期降低3.6%。同時，高耗能產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)反彈。
中國要調(diào)整經(jīng)濟結構，最重要的就是調(diào)整投資與消費的比例關系。但是在“十二五”開局這一年，投資與消費的比例關系并沒有明顯的變化，盡管投資的增幅有所回落，但是消費回落更快。究其原因，在于思想沒有明確。實際上在這一年大家可以看到，中央確定的發(fā)展方式轉變這一主線能不能落實，其實面臨重大的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟平穩(wěn)增長之間究竟是什么關系這個問題上，當前要統(tǒng)一思想比較困難。
“十二五”期間，中央確定的GDP增長幅度是7%，各省市自治區(qū)的GDP增長目標卻大多超過10%。而且還有人通過經(jīng)濟學家向理論界吹風，論證中國今后經(jīng)濟發(fā)展的潛在能力是年增長10%，如果低于10%就會偏冷，甚至可能硬著陸，讓未來的增長速度一下降到6%、5%。按照這種說法，“十二五”規(guī)劃就是一個硬著陸規(guī)劃了。所以說，一定要強調(diào)發(fā)展方式的轉變。
多方原因要求轉變發(fā)展方式
宋曉梧強調(diào)，要高度重視發(fā)展方式的轉變，以解決中國經(jīng)濟運行中的深層次矛盾。這些矛盾既體現(xiàn)在經(jīng)濟結構方面，能源環(huán)境方面，也體現(xiàn)在社會結構方面。經(jīng)濟結構調(diào)整方面的問題主要有三個。第一個，投資和消費比例嚴重失衡。上世紀90年代，中國的投資率平均為37.8%，2003年到2010年投資率連續(xù)八年上升到40%以上，2010年達到48.6%的歷史高位。最終消費率在上世紀90年代平均為60%，2007年到2010年連續(xù)四年下降到50%以下，2010年為47.4%，大大低于世界平均70%以上的水平。
第二個，國際收支失衡。由于中國長期依賴出口導向戰(zhàn)略，導致了貿(mào)易依存度過高。2010年中國繼續(xù)保持雙順差局面，全年經(jīng)常項目順差3054億美元，資本和金融項目順差2260億美元，國際儲備資產(chǎn)增加4117億美元，同比增長18%，到了今年6月底，外匯儲備達到31975億美元。由于美國債務危機惡化，美元可能長期處于貶值的趨勢，這樣中國的外匯儲備面臨巨大的危險。
第三個失衡是產(chǎn)業(yè)結構失衡。中國的地方政府盲目追求GDP增長，由于拉動GDP增長的捷徑是投資重化工業(yè)，所以制造業(yè)的發(fā)展偏快。同時由于現(xiàn)代服務業(yè)，包括醫(yī)療、教育、金融、保險、交通、通訊等行業(yè)，有的是政府壟斷，有的存在過度行政管制，導致有效供給不足，造成服務業(yè)比重過低，第三產(chǎn)業(yè)比重長期徘徊在40%左右。
另外，資源約束現(xiàn)在也是一個非常突出的問題。在2009年，中國提供了不到世界8%的GDP總量，卻消耗了約全世界46%的鋼鐵，45%的煤炭，48%的水泥，10%的石油天然氣，進口的鐵礦石原油占本國用量的70%和51.3%。GDP單位能耗中國是日本的7倍，是美國的4倍。中國有118個資源型城市，其中44個已經(jīng)被國務院認定為資源枯竭型城市。按現(xiàn)在的發(fā)展方式搞下去，不用下一代，我們這一代人自己就會看到有很多資源枯竭。
還有環(huán)境污染問題。宋曉梧說，我搞過醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，北京現(xiàn)在肺癌的發(fā)生率比上世紀80年代翻了將近5倍，增長超過460%，跟環(huán)境污染有直接關系。碳排放量中國現(xiàn)在也已經(jīng)是世界第一了。
除了經(jīng)濟結構方面，能源環(huán)境方面，當前要轉變經(jīng)濟發(fā)展方式更重要的原因還在于社會結構方面。和經(jīng)濟相比較而言，中國的社會問題更嚴重。去年年初的時候，中國社科院發(fā)表了中國當代社會結構報告，得出的結論是中國的社會結構滯后于經(jīng)濟結構15年以上，社會結構不協(xié)調(diào)已經(jīng)嚴重制約了經(jīng)濟的進一步發(fā)展。
社會結構問題搞經(jīng)濟學的人原來討論的比較少，研究經(jīng)濟的人對中國的情況一般比較樂觀，認為經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)，20年內(nèi)GDP保持8%-9%不成問題。研究社會學的人則普遍認為當前社會矛盾已經(jīng)積累到了一個很危險的程度。清華大學社會學系出了好多報告，它們的判斷往往比搞經(jīng)濟學的人看得更嚴重一些。
宋曉梧說，歷史上真正大的文明由于環(huán)境資源約束使文明不可持續(xù)的案例比較少，多數(shù)文明在某一個階段的繁榮過后，都是由于內(nèi)部的矛盾造成了發(fā)展的中斷。就從中國自身的歷史來看，漢朝的文景之治，唐朝開元盛世，清朝的康雍乾三代都很輝煌，但是這幾個朝代最后都終止了，既不是由于沒有了資源，也不是由于污染了環(huán)境，而是由于自身的社會結構出了重大問題。
從國際上看，羅馬帝國強盛了多年，最后垮臺也不是因為資源環(huán)境問題，而是它的社會結構出了重大問題。前蘇聯(lián)，資源儲備豐富，現(xiàn)在俄羅斯等國家還在到處出口能源，環(huán)境也比中國強很多，解體的原因就在于內(nèi)部問題。
社會問題的關鍵在于：草根階層受到侵害以后，他們的利益誰來保護，他們的意見能不能反映出來。很多資源環(huán)境問題是和社會問題緊密相連的，國內(nèi)工廠大量排污，礦山深挖造成沉陷，地方政府認為不在它的管轄范圍之內(nèi)所以不管，結果老百姓沒人管，草根意見總反映不上來，直到鬧成大事，群眾堵了省政府、市政府，問題才得到解決。
具體在當前中國的社會問題方面，宋曉梧重點談了三個大的關系緊張。第一個是收入分配差距過大。今年城鎮(zhèn)人均可支配收入增長速度出現(xiàn)了低于農(nóng)村居民家庭人均可支配收入增長速度的趨勢，城鄉(xiāng)差距略有縮小，從過去的3.33或者3.31比1縮小到了3比1左右。盡管如此，3比1的城鄉(xiāng)差距在全世界就算不是最大的，也是很大的了。而且這個比較用的是農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入和城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入，屬于一次分配的范疇。中國收入分配差距問題更重要的在于再分配作用發(fā)揮不夠。
再分配的作用很重要，從國際上看，英國通過教育和醫(yī)療的現(xiàn)金補貼，將國內(nèi)的基尼系數(shù)從一次分配的0.52降到了0.31，美國也是利用各種社會項目把一次分配的收入差距縮小了20%左右。而中國的情況是再分配很可能不是縮小而是擴大了收入分配的差距。本來一次分配后城鄉(xiāng)的收入差距是3倍左右，但是如果算上社會保障，社會福利，以及一些公共支出轉移的話，差距可能擴大到5-6倍。
第二個，土地財政問題。當前由于地方事權和財權不匹配，土地財政成為地方政府的生財之道。土地問題導致了大量的群體性事件。更主要的是土地財政導致了大量失地農(nóng)民，有的研究說是中國現(xiàn)在有4000萬失地農(nóng)民，有的說是5000萬，總之失地農(nóng)民問題現(xiàn)在已經(jīng)成了嚴重的社會問題。
第三個，在公共產(chǎn)品和服務的供應方面，中國一直處于總量不足，結構失衡的狀態(tài)。比如說民眾反映強烈的看病難、看病貴現(xiàn)象，就反映出政府在醫(yī)療、教育、保險、養(yǎng)老、失業(yè)救濟等領域提供的服務還是不足的。應該說在“十一五”的后期和“十二五”的開局之年，中國各級政府對民生的投資在大幅度的提高，這值得充分肯定，但是如何實現(xiàn)公共服務均等化，并且把游離在制度之外的人順利融合到社會公共保障之內(nèi)，仍然是中國需要長期面對的重要問題。
沒有社會組織的建立政府和市場的邊界很難劃清
宋曉梧說，認真分析當前經(jīng)濟和社會的種種失衡現(xiàn)象，都和政府越位、錯位、缺位直接相關。中國有諸多失衡，比如說投資消費失衡，內(nèi)外貿(mào)失衡，城鄉(xiāng)結構失衡，產(chǎn)業(yè)結構失衡等等，都是由于政府與市場失衡造成的。在政府與市場的失衡中，一個長期沒有解決的問題就是政府的越位、錯位和缺位。所以如何在下一個發(fā)展階段界定政府和市場的關系，是未來經(jīng)濟發(fā)展需要首先解決的一個基本判斷。
必須承認，中國式的發(fā)展道路突出特色是政府主導，這種主導方式在改革初期能集中力量辦大事，成效非常的顯著。但是這個模式導致的問題是政府和市場的關系至今剪不斷理還亂。在這種情況下，如果不界定政府與市場的界限，仍然是繼續(xù)實行地方政府競爭的發(fā)展模式，中國要轉變經(jīng)濟發(fā)展方式會面臨非常多的困難。
地方政府競爭的弊病在于地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展，造成了諸多矛盾，所以有必要全面理順政府和市場的關系，這就需要加快政府職能轉變，深化財稅體制改革，深化土地制度改革，加快分配制度改革，加快社會體制改革。
首先是加快政府職能轉變。這里面有幾部分內(nèi)容，第一個是打破塊塊分割。中國過去實施計劃經(jīng)濟的時候，主要是條條分割，也有塊塊分割。改革開放以后，條條分割的問題有很大改變，但是塊塊分割的問題愈演愈烈。甚至有些經(jīng)濟學家說已經(jīng)不是塊塊分割，而變成諸侯經(jīng)濟了。地方上項目，往往是都運行上了中央還沒有審批。而且現(xiàn)在搞區(qū)域規(guī)劃，全國有60多個，比省還多，每個規(guī)劃實際上都是一個地域的規(guī)劃，結果就把全國變成了一塊一塊地域的相互競爭。
再一個是完善法律法規(guī)，減少地方政府人為的干擾和限制。這種人為的干擾和限制，有的都到了比較可笑的程度了。宋曉梧舉了一個例子，2008年到2009年的時候，由于經(jīng)濟下滑比較厲害，地方政府考核的時候就要求下面必須把用電量搞上去，否則相關負責人就撤職。于是這些負責人就把企業(yè)家找來，拜托大家用電。結果到2010年底又要考核能源消耗了，明確的指標就是耗電量。
其次，深化財稅體制改革。財稅體制改革一個是政府收入體制改革，一個是政府支出體制改革，還有財政正公開透明化，這三個方面都很重要，除此之外更重要的是理順中央和地方的財稅關系。不能單純地責備地方政府。
再次，深化土地制度改革，不要再讓地方政府搞土地財政了。這就要建立完善的農(nóng)村土地流轉體制。農(nóng)民的集體所有土地不能再被當?shù)卣ㄟ^各種途徑隨意流轉，僅給農(nóng)民一點報酬就變成公有土地，變成商業(yè)用地，地方政府從中拿一大筆財政收入。這個要從根本上解決，這是很深層次的問題。要還農(nóng)民作為集體土地所有者和土地流轉增值收益主體的地位，同時完善土地增收制度的改革。
此外，加快收入分配制度。第一位的是要解決農(nóng)民工工資過低問題。還要解決行業(yè)收入差距過大的問題，要進一步用法律法規(guī)落實勞動保護和各種勞動條件。
另一個很重要的方面是要給工人集體談判的權利。這包括工會的轉型和雇主組織的建立，以及中國對勞資集體談判方面法律法規(guī)的完善。為什么中國勞動報酬比例比較低，非常重要的原因是現(xiàn)在中國缺少這樣一種在市場經(jīng)濟條件下，由勞動力的供給方和需求方自己協(xié)調(diào)的機制，使得政府不得不直接干預本來應該由勞資雙方自己協(xié)調(diào)解決的問題。這樣政府就往往會直接干預到企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營問題，干預到企業(yè)內(nèi)部的勞動關系和收入分配。
在建議方面，宋曉梧重點談到了加快社會體制改革的問題。他說，工會和雇主的問題可以逐步延伸到社會體制問題上來。在市場經(jīng)濟條件下，應該不再是政府決定收入分配，即使是公務員的收入，也要參照市場上的同類型標準，也不能隨意的過高或者過低，因為勞動力是流動的。現(xiàn)在一說收入分配，就可能會出現(xiàn)過高或者過低兩個極端。一方面，地方政府往往為了照顧投資者的權益，不去很好的貫徹勞動法規(guī)，有意無意地壓低勞動力成本，侵犯職工利益。
在市場經(jīng)濟條件下，收入分配能不能合理，在很大程度上取決于不同的群體能不能夠維護和保障自己的群體利益。中國實行市場經(jīng)濟以來，各種市場主體都培育發(fā)展了起來，有相同利益的市場主體就會組織起來進行維權和自律，這是非常重要的?，F(xiàn)在中國的宏觀調(diào)控恰恰缺少了這樣一種社會自我協(xié)調(diào)機制，于是政府就必須直接面對眾多的企業(yè)。
現(xiàn)在中國的社會組織，大多是官辦、官管、官方運作的，結果國外該行業(yè)協(xié)會自己協(xié)調(diào)的問題在中國都需要政府站在一線解決，往往搞的政府焦頭爛額。政府要把管不了，管不好，不該管的事情交給市場、企業(yè)、社會組織、中介結構做，這樣的觀點提了很多年了，始終做不到。現(xiàn)在政府管得過多了，如果中國繼續(xù)實行地方政府競爭體制，不把權利交給社會組織，交給市場，很難解決重復建設，資源浪費，環(huán)境污染的問題。而這些問題不解決，就有可能使中國前一階段的改革成果得而復失?？傊?，如果沒有社會組織的建立，政府和市場的界限是很難劃清的。
問與答
問：請您具體講解一下，如何轉變政府職能，打破塊塊分割？
答：去年我就這個問題在政協(xié)寫了一個提案，建議把基本公共服務作為區(qū)域發(fā)展的一個重要的指標，不要再用GDP指標來衡量區(qū)域發(fā)展了。我在建議里面提出對基本公共服務的財權和事權考慮適當收到中央。我剛才曾經(jīng)提到一個問題，就是中國的區(qū)域發(fā)展不平衡，結果一次分配后區(qū)域發(fā)展存在差異的地方，經(jīng)過二次分配差異進一步擴大，因為一些地方財政條件好，所以在二次分配中可以提供的待遇可以更高。由于中國現(xiàn)在的情況是通過二次分配加大了一次分配的差距，所以我覺得在這些方面應該把財政管理權限集中到中央。一般的講，公共服務應該加大中央財權，否則會造成各地不平衡發(fā)展的進一步加劇。
問：如何理解您說的讓地方的思想和中央統(tǒng)一，中國的很多改革都是摸著石頭過河，地方政府在摸索的過程當中逐漸形成了改革的思路或者方案，不同的地方可能解決問題的時候會有不同的想法，我是不是理解錯了您今天講的觀點？
答：你講的也很對，沒有理解錯。實際上我們政府的層級分中央政府、省級、地市級、縣級、鎮(zhèn)級多種。我剛才講的主要是中央和省這一層面的，另外也提到由于省里面GDP排隊，造成了縣域的競爭。這種縣域競爭在某種程度上是被允許的，甚至是采用各種政策強迫它這么做的。
但是我記得我前面講了，我們在改革的過程中，從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉變的過程中，要改變中央高度集權的做法。現(xiàn)在需要賦予地方一些權限，不能中央高度集權了，這樣才能調(diào)動它的積極性。特別是在改革探索過程中，要通過一些地方的試點總結經(jīng)驗。
我補充一點，中國地域廣大，各地本身就有一個地緣的區(qū)別。再加上一些政策，比如說在深圳這些沿海開放城市，發(fā)展的時候給它們特殊政策，也造成了地方政府在不同政策條件下有不同的發(fā)展。而且這些政策本身也是根據(jù)地緣來的，比如深圳就在香港邊上，廣東華僑多，華人從海外回來投資多，所以給它特殊的政策，這個情況跟內(nèi)地就不一樣。
你說的那些，我覺得是有道理的，改革的過程中，地方政府發(fā)揮的一些作用是有歷史的合理性和必然性。尤其是在改革發(fā)展的初期，對經(jīng)濟發(fā)展起到了好的作用，我不否定。問題是到了今天這一步，應該不應該對這樣的競爭進一步來規(guī)范？而規(guī)范的一個重要前提是要發(fā)展社會組織，在市場和政府中間形成一個自律和自我協(xié)調(diào)的機制和構架而不是讓各級政府直接和市場主體打交道。
問：您覺得地方經(jīng)濟之間的競爭是可以弱化的，中國地緣很遼闊，如果把競爭弱化的話，您是否考慮過正面和負面的影響各有多大？因為競爭有促進的作用，我不太清楚您的觀點背后的依據(jù)是什么？
答：這個問題很多人都這么想。有些人跟我說，如果地方政府不競爭，地方經(jīng)濟是不是就會停滯下來了？我覺得不會，如果地方上真的把市場秩序搞好，企業(yè)在這個市場里面能夠更好地發(fā)揮作用，我覺得經(jīng)濟發(fā)展會更健康一些。
另外，剛才我也講了，中國的地理區(qū)域很大，不同的情況千差萬別，不可能一刀切，所以應該有不同的區(qū)域政策。我覺得最大的區(qū)域政策應該是針對西部地區(qū)的，東北地區(qū)嚴格地說不是區(qū)域政策應該解決的問題，而是老工業(yè)基地改造問題，它的政策對其他的老工業(yè)基地同樣是適用的，只是在東北老工業(yè)多一些，最后變成區(qū)域性政策了。
現(xiàn)在各個區(qū)域，包括很多省都想給自己做特殊的規(guī)劃，要到特殊的政策，這樣的考慮就會割裂整個市場，使資源配置在大市場里面受到影響。而且現(xiàn)在這樣的競爭造成的重復建設和資源環(huán)境的問題，在現(xiàn)有體制下很難解決。
